但《新型城镇化规划》对我国发展大都市区（都市圈）存在的体制机制障碍未能给予充分重视，却提出要在比大都市区更大的空间范围“统筹制定实施城市群规划”。这说明《新型城镇化规划》对我国城镇化正在进入的大都市区化发展阶段及在该发展阶段存在的矛盾和问题，尚缺乏清醒认识。本文拟在深入分析和国际比较的基础上，提出解决思路。

　　一、我国的城镇化已经进入大都市区化的发展阶段

　　我国的城镇化已经进入大都市区化的发展阶段，其典型表现是工业企业从相当多的大城市迁出，在大城市周边出现一些新兴城镇，形成新的人口和产业集聚，出现跨行政区划的通勤族。例如，目前每天有数十万居住在河北燕郊、江苏昆山的居民到北京和上海上班，每天有数万居住在咸阳的居民到西安上班。大都市区的城镇空间结构和人口分布格局正在形成。但目前的政府治理体系不能适应我国的大都市区化进程。

　　我国是按行政区划进行政府治理和人口及经济指标统计，没有类似大都市区的概念，因此，在统计上就无法反映大都市区的经济运行现状。按目前的常住人口统计，数十万居住在燕郊、昆山、咸阳的居民白天应计入北京、上海、西安的常住人口，晚间则应计入河北、江苏、咸阳的常住人口，那么按行政区划的统计方式他们应算做何处的常住人口？他们创造的GDP又应计入何处？更重要的问题是，大都市区（一般不超过2万平方公里）如果跨越多个行政区划，大都市区内碎片化的政府治理会造成资源配置的各种扭曲。

　　发达国家城市化的空间结构演变一般分为两个阶段，传统城市化阶段和大都市区化阶段。在传统城市化阶段，人口和工商业不断向城市集聚，但集聚到一定程度后，有限的城市空间开始饱和，出现所谓城市病，表现为交通拥堵、土地价格上升、住房成本增加，形成集聚经济水平进一步提高的障碍。

　　在大都市区化阶段，制造业开始向郊区和附近的城镇迁移，城市作为制造业中心的功能弱化，作为服务和管理中心的功能不断强化；伴随着通勤铁路的发展和小汽车的普及，居住在中心城市周边的城镇或郊区，每天通勤到中心城市工作成为可能，人口向中心城市周边城镇和郊区迁移和聚集，逐渐扩展到距中心城区30公里的地域，或进而扩展到距中心城区50公里甚至更远的地域，但通勤联系范围一般不会超过70公里，这是通勤铁路2小时能达到的最远距离。

　　大都市区是指以大城市为中心，由多个与中心城市有较强通勤联系城镇组成的区域。传统的城市概念已经无法反映这种城市空间结构。美国在1950年代界定了以县为基础的大都市区概念，大都市区由至少一个5万以上人口的核心城市及与核心城市有较高经济社会一体化程度的邻近县（county）组成，邻近县及城镇成为大都市区组成部分的最低标准是，有15%的工作人口通勤到核心城市上班。大都市区主要不是与人口规模有关，而是与地域范围相关的概念。小都市区（Micropolitan Area）是由至少一个1万人以上5万以下人口的核心城市，及与周边有较强通勤联系县组成的区域。

　　大都市区通常是一个跨行政区划的地理区域，是一个人口和GDP的统计区域，而不是一个行政管辖区域。例如，纽约大都市区包括纽约州、新泽西州、宾夕法尼亚州的23个县和几百个城镇，陆地面积1.73万平方公里，人口1890万，其中纽约市的面积783.8平方公里，人口817.5万。

　　美国在1920年代城市化率达到50%以后，开始进入大都市区化阶段，二战后进入快速发展期。1960年美国大都市区人口占全国人口的比例为63%，2010年美国366个大都市区人口占全国人口比例为83.7%，产出占美国GDP的89%，形成所谓大都市区经济（Metropolitan Economies）。

　　美国城市的大都市区化，通常被国内学术界称为郊区化。实际上，居住在郊区人口的增长，商业和各类产业分散到郊区，形成多个次中心城镇，不过是中心城区功能的外延，郊区化并没有扩展到大都市区以外。欧洲和日本都同样经历了大都市区化的过程，大都市区是各国城市化中的普遍现象。

　　大都市区的地域范围是由通勤联系决定的，人们单程通勤的平均时间不会超过2小时，因此在现有交通技术条件下大都市区的地域面积一般不超过2万平方公里。这种由市场机制驱动形成的城市空间组织形态是发达国家的普遍现象，是不平衡增长规律和集聚经济的空间表现形式。城市本身就是人口和资源高度集聚的产物，大都市区通过疏解部分城市功能，克服了进一步提高集聚经济水平的空间障碍，能够在更大空间范围实现更高水平的集聚经济。

　　衡量城市集聚经济水平的一个主要指标是每平方公里的产出，我国城市的集聚经济水平普遍偏低，而中小城市又明显低于大城市。根据我国267个地级以上城市2010年每平方公里的GDP产出排名，北京、上海等50个大城市平均每平方公里的GDP，是排名后67个中小城市平均每平方公里GDP的4倍。大城市有更高的生产率和土地利用效率。但我国大城市的集聚经济水平与国际先进水平还存在很大差距，纽约大都市区每平方公里的GDP是北京的5倍，东京大都市区每平方公里的GDP是北京的8倍。

　　二、发展大都市区经济是我国城镇化的方向

　　国际经验表明，发展人口密度高的大都市区是城镇化的方向，提高人口密度可以高效利用土地，有效降低能源消耗和二氧化碳排放。在已经实现城市化，小城镇基础设施和公共服务比较完善的美国和日本，最近20年的发展趋势是大都市区的人口仍在增长，而一些中小城市的人口则很少增长或下降。2010年美国366个大都市区人口比2000年增加10.8%，比1990年增加26.4%。2010年小都市区的人口占全美人口的10%，比2000年下降0.4个百分点(Census Bureau, 2011)。日本东京、大阪、名古屋三大都市区的人口规模从1950年以来一直在不断增长，其他中小城市的人口则少有增长或下降，虽然日本政府自1960年代以来实施“全国综合开发计划”，力图实现“国土均衡发展”，但几乎没有任何作用。这是市场机制进行资源空间配置的必然结果，是集聚经济和不平衡发展规律作用的必然结果。

　　美国人口和经济活动的空间结构是市场进行资源配置的结果，美国经济不是50个州的经济，而是“大都市区经济”，其主要特征是：人口和经济活动高度集中在大都市区。2010年美国排名前100位的大都市区聚集了65%的人口，生产了75%的GDP，获得了92%的专利。美国排名前20位的大都市区聚集了37.4%人口，生产了46.6%的GDP，获得了63%的专利。大都市区同时是创新中心。

　　我国2010年排名前100位的城市人口占全国人口的19.5%，生产的GDP占全国的50%，分别比美国低45.5个百分点和25个百分点；排名前20位的城市人口占全国人口的9%，GDP占全国的29%，分别比美国低28.4和17.6个百分点。

　　我国人口和经济的集聚水平与美国存在巨大差距，这种差距是与产业结构上的差距紧密联系的，2011年美国第三产业占GDP的比重为80%，而我国仅为46%。我国经济的“调结构”不仅要调整二、三产业结构，而且应当调整人口和经济活动的空间结构，因为大都市区（大城市）才能为服务业创造发展空间，并更有利于构建创新的平台。

　　日本土地和石油匮乏的资源禀赋决定了其人口和经济活动的集聚程度远高于美国。与美国的大都市区经济相比，日本大都市区的人口密度更高，主要依靠轨道交通而不是小汽车交通支撑大都市区的运行，具有更高的土地和能源利用效率。东京大都市区、大阪神户大都市区、名古屋大都市区聚集了日本50.9%的人口，创造了70%的GDP。东京大都市区（一都3县）面积1.35万平方公里，人口3500万，包括除东京都以外3个人口在100万以上的城市（横滨市、川崎市、埼玉市）；12个人口在100万-30万之间的中小城市，77个人口在30万以下的小城镇，这些城市几乎都由通勤铁路连接，构成了以东京都为中心由2500公里轨道交通支撑的大都市区，每天有250万人跨省级行政区到东京都上班。

　　我国的自然资源禀赋与日本类似，只能实施集约型的城镇化战略，发展大都市区经济，应大幅度提高排名前100位城市的人口和经济活动集聚水平，重点发展20个左右以大城市为中心的大都市区。未来十年中国农村新转移出来的人口主要应当集聚在这20个大都市区，要让每个大都市区在1.5万平方公里左右的区域集聚多个中小城市，高密度的容纳2000万到4000万人口，要建设4万公里通勤铁路和城市轨道交通支撑20个大都市区的运行。

　　《国家新型城镇化规划》提出，“部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧”，因而要“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”。这是要求以城区人口达到500万为界线，在特大城市和部分大城市的行政区划内进行人口控制，试图把应通过大都市区化来解决的传统城市化面临的发展瓶颈，通过行政手段来解决。这实际上是把特大城市和部分大城市行政区划不适应大都市区发展的问题，城市治理服务水平与城市发展不适应的问题混淆起来，试图用行政手段而不是市场机制进行资源的空间配置。

　　根据美国2010年366个大都市区的人口统计，中心城市人口平均为大都市区人口的39%，中心城市面积平均为大都市区面积的4%。这就是说美国大多数人住在中心城市周边的城镇，大都市区容纳的总人口是中心城市的2.56倍，中心城市可以辐射的面积是其自身面积的25倍。因此大都市区有更高的人口承载能力。但我国是按城市行政区划发展经济，行政壁垒阻碍了通勤铁路的发展，中心城区人口和经济活动向周边地区扩展受到行政区划的抑制，无法适应发展大都市区经济的要求。而发展集聚经济（规模经济）是解决我国人均资源不足的最有效途径，发展大都市区经济应当是我国城镇化的方向。 

　　三、“城市行政区划面积倒置”导致政府治理碎片化造成的不适应

　　我国城市的行政区划是在上世纪50年代划定的，当时为实现工业化要保障城市居民的粮食供应和社会福利，但保障能力的限制缩小了保障范围，大城市的行政区划面积普遍偏小。计划经济时期形成的城市行政区划已经不能适应发展大都市区经济的要求。

　　按照一般经济规律，大城市具有的集聚经济和更完善的交通基础设施，会导致人口和经济活动在大城市及周边地区集聚和扩展。因此，城市人口规模越大，与其有紧密经济联系的地域范围也越大。把美国366个大都市区按人口规模排序，排名前20位大都市区的平均面积为1.94万平方公里，排名前100位大都市区的平均面积为1.16万平方公里，366个大都市区的平均面积为0.69万平方公里。

　　而我国则出现了“城市行政区划面积倒置”现象，城市人口规模越大，行政区划面积越小。以我国人口规模最大的一线城市为例，上海的行政区划面积只有0.63万平方公里，广州的行政区划面积0.74万平方公里，深圳还不到2000平方公里，北京的行政区划经多次调整虽有1.64万平方公里，但适于城市建设的地区只有7000多平方公里。2013年全国289个地级以上城市行政区划的平均面积则达到1.72万平方公里。

　　我国特大型城市和一些大城市的行政区划面积明显低于平均水平，由此导致市场机制推动下形成的大城市人口集聚和经济活动空间扩展，与行政区划导致的行政壁垒相冲突。我国特大城市和部分大城市周边地区政府治理碎片化引发的各种问题，已经成为新型城镇化和区域经济协调发展的重大障碍。“政府碎片化治理”是指由多个没有行政隶属关系的地方政府分块负责有紧密经济社会联系区域的行政管理。由于特大城市和部分大城市的“行政区划面积倒置”，在现有城乡规划法律和规划体制、特别是现行财税体制和领导干部考核体制框架下，政府治理碎片化成为我国发展大都市区经济的严重障碍。

　　四、城乡规划法律和规划体制上的不适应

　　我国经济的高速增长和快速城镇化，以及交通条件的改善使大城市与周边地区产生了紧密的经济社会联系，城市的空间结构正在大都市区化，但我国的城乡规划法律和规划体制无法适应这一变化。

　　2008年开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》规定，城市总体规划及相关的交通规划要按行政区划，由所在地城市人民政府组织编制。

　　城乡规划法的第十三条规定“省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划”，第十五条规定：“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批”。北京城市总体规划不可能考虑河北燕郊镇的规划，及到燕郊的通勤铁路。燕郊镇与北京市在同一大都市区的空间范围之内，但其规划要由河北三河县（市）审批，燕郊镇的镇规划是河北省城镇体系规划的组成部分，而与北京没有关系。每个行政区只能在自己的“一亩三分地”上做规划。

　　这种按行政区划进行城镇体系规划的法律，实际上与《新型城镇化规划》提出的要求在规划体系上就无法衔接。燕郊镇在北京的1小时交通圈内，但按照城乡规划法的规定，北京城市总体规划和燕郊的镇规划分属2个不同的行政区划，城乡规划法对不同行政区划之间城市的总体规划如何进行协调没有做出规定。

　　《新型城镇化规划》提出建立城市群发展协调机制，“中央政府负责跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施，省级政府负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施。” 但中央政府编制的京津冀城市群规划不会涉及燕郊镇是否应纳入北京城市总体规划的问题。

　　北京城市总体规划在自己行政管辖区内规划建设11个新城，包括距离北京80公里的密云、平谷、延庆新城，但不包括距离仅30公里的河北燕郊镇，北京的两条轨道交通也在通州区止步，不能通到燕郊。《北京城市总体规划（2004—20120）》是一个在自己“一亩三分地”上的规划，实践证明该规划不能反映大都市区的发展规律，与市场在资源空间配置上的作用相冲突。在市场机制驱动下，燕郊镇人口已迅速增长到60万，超过北京的任一个远郊新城，且与北京有更紧密的经济联系。

　　城镇体系规划上无法衔接的问题首先在通勤上表现出来，有媒体报道，燕郊每天有30万人到北京上班，“不亚于春运潮水般的迁徙”，每天清晨有老人为子女排队，为的是排到公交车上的座位。通勤难已经成为社会问题。而如果修建了北京到河北燕郊镇的通勤铁路，燕郊的人口会迅速超过百万，不仅对北京东部地区产生更大的交通压力，而且会在北京各区县招商引资的竞争中增加一个新的强大竞争对手。

　　如果燕郊镇成为百万级人口的城市，将对北京产生多方面的影响，北京的城市总体规划就需要进行相应调整。我国的城镇规划体制已经无法适应大都市区的发展要求。更重要的，如果由于城市总体规划上不能相互协调，不能事先对通勤铁路的线位进行规划控制，将极大地提高通勤铁路的建设成本，甚至无地可建，并将引发北京与燕郊之间日益严重的交通问题。

　　类似的，西安规划建设60公里以外的阎良新城，但距西安仅25公里的咸阳不在规划之内，因为咸阳不属西安市行政区划，西安在城市总体规划上就无法把咸阳作为一部分来考虑。西安以西咸一体化的名义与咸阳一同申报建设地铁1号线，但建到距咸阳市6.3公里的后卫寨止步，转向修建市内地铁。而没有大容量轨道交通联接，西咸一体化就难以推进。

　　全国唯一的跨省地铁项目，上海轨道交通11号线，在时任省委书记李源潮和时任市委书记俞正声的直接协调下，经国家发改委批复，才进入江苏昆山境内约5.6km，实现了与花桥国际商务城的联接。花桥国际商务城是江苏省2005年确定的长三角现代服务业示范区，2006年被批准为省级开发区。花桥距上海市中心25公里，距昆山市区20公里。但沪苏双方又按照“近期贯通，远期分开”的原则制定建设运营方案，在远期上海和昆山的轨道交通要在沪苏边界的兆丰路站折返，乘客要换乘。昆山在上海大都市区范围之内，但大都市区内行政区划的碎片化正在阻碍“通勤高效、一体发展的都市圈”的形成。

　　五、财税体制和干部考核体制的不适应

　　我国大城市行政区划过小导致的大都市区碎片化治理，不仅造成区域经济活动的人为分割，也引发不同行政区划在重大项目和招商引资上的竞争,难以实现协同发展，还会导致资源空间配置上的扭曲。

　　在当前地方政府承担本地经济发展责任和“分灶吃饭”的财税体制下，地方政府首先考虑的必然是本地经济发展、财税收入和本地居民的社会保障及福利问题，在实际行动中必然把自己的“一亩三分地”放在优先地位。这是不以个人意志为转移的，谁在那个位置上都会如此，可能的差别仅是优先的程度不同而已。

　　中央政府和地方政府之间是一种委托-代理关系，中央政府是委托人，各地方政府是代理人，委托人不便直接干预不同代理人之间的利益分配；另一方面，中央和地方之间存在严重的信息不对称，中央政府无法对地方政府每个决策的合理性做出判断和裁决，资源在空间上的不合理配置很难由高层领导直接纠正。

　　例如，在首都第二机场前期选址时，京津冀都是从自己的“一亩三分地”出发，分别提出把北京大兴、天津武清、河北廊坊作为备选场址。目前首都第二机场的主体部分放在北京大兴区境内，对河北的经济带动作用有限；与天津较远且没有快速轨道交通联接。

　　如果把首都第二机场的主体部分放在北京与天津之间的廊坊，首先可以有力带动河北的经济社会发展，可以拉近北京与天津的联系，能够有力推动京津冀一体化。从构建现代综合交通网络考察，廊坊位于京津交通走廊上，目前有2条高速铁路和3条高速公路。在这里建设新机场实现空铁联运，可以大幅度扩大机场的吸引范围，优化机场起降资源，方便旅客出行实现航空和铁路的双赢。可节省上千亿的交通配套投资，能够强化京津沪三地的经济联系，具有世界上独一无二的区位优势，有可能发展成新的高技术产业集聚区，实现多方共赢。

　　河北廊坊选址方案被否决的理由是，选址要按照地面服从空域安排的原则。这实际上是不能成立的理由。第一，选址在大兴同样存在空域冲突，为此南苑机场要搬迁；第二，空域安排可以通过航线调整来解决，而地面的高速铁路和高速公路是已建成的基础设施，根本无法移动。这些理由不过是相关利益主体争取自身利益的借口。民航部门要享受北京的公共服务，要解决有关人员的北京户口，更愿意与资金实力雄厚的北京打交道。北京则倾向于把重大交通基础投资安排在本行政区划之内，增加自己的GDP。

　　然而，从局部利益出发做出的决策会扭曲资源的空间配置，该重大交通基础设施的选址决策失当，不仅对大都市区的发展，而且对京津冀区域经济社会发展将产生难以逆转的深远影响。 

　　六、美国的政府治理碎片化解决方式

　　美国有50个州3143个县，各行政区划之间不存在人口和资金的流动障碍，但同样存在大都市区域内政府治理碎片化的问题，这在交通基础设施建设上表现得尤为突出。美国联邦政府很早就认识到大都市区的一体化和活力取决于该区域交通网络上大规模的人员和货物交流。但大都市区内碎片化的政府治理很难适应交通基础设施发展的需要。

　　这种认识在1962年的《联邦资助公路法案》中得到体现，并以法律条款对交通规划的程序和组织安排做出规定。该法案提出，作为获得联邦交通建设项目资助的条件，州际高速公路和规划道路经过5万人以上的城市化地区及周边地区的交通建设项目规划，必须基于连续、综合、以及州与大都市区各自治地方政府合作的原则。这就是著名的连续、综合、合作的3C原则（continuing，comprehensive, cooperative）。连续性是要求保持交通规划的连续性，不因政府换届而变动；综合性是要求考虑各种交通方式的互联互通，交通规划与土地利用、经济发展与环境保护的关系；合作是要求州政府、大都市区内相关的各自治地方政府、不同利益团体、居民合作参与规划过程。3C原则要求交通规划在大都市区范围内制定，而不是在不同的行政区划内分别制定。

　　为贯彻3C原则，一些跨行政区的大都市区规划组织（Metropolitan Planning Organizations, MPOs）建立起来，参与大都市区的交通基础设施规划。大都市区规划组织由各相关利益主体和专家组成，该组织的最高层是“政策委员会”，主要由大都市区内民选或任命的各自治地方政府官员、各种交通方式的代表、州政府的主管交通环境等部门的官员、商会代表等组成。2005年美国有385个大都市区规划组织。

　　但MPOs的设立从一开始就引起很多争论，各州交通部认为该组织侵犯了州政府的权力，增加了一级不必要的机构，认为自治地方政府官员会基于综合性规划原则，通过大都市区规划组织，阻碍或减缓州际高速公路经过人口较密集的大都市区路段的建设。美国国会一贯支持MPOs，并在1991年通过了《地面联合运输效率法案》（ISTEA），进一步强化了关于MPOs的立法，规定增加对MPOs的拨款，扩大其在选择项目上的权力，规定州交通部官员要认真听取MPOs中地方代表在项目优先顺序和项目决策上的意见。MPOs的规划职能不断扩大到城市公共交通，并被要求考虑更广泛的经济、环境、社会目标。美国联邦政府以建立MPOs为条件，为各地交通建设项目提供大量资金支持，一方面靠跨行政区合作进行交通基础设施规划的立法，另一方面靠资金杠杆和经济利益驱动，来实现联邦政府的政策目标。

　　七、优化大城市行政区划建立发展大都市区经济的体制基础

　　我国没有必须进行跨行政区划合作，规划大都市区交通基础设施的立法。中央政府也没有推动跨行政区合作规划的资金杠杆，无法用经济利益引导实现大都市区内不同行政区划间的合作。其次，2008年实施的城乡规划法难以进行调整。再次，国家的财税体制、社会保障体制、领导干部考核方式在短期内难以改变，大都市区内各行政区划之间存在竞争关系的局面难以扭转。

　　在上述3个约束条件下，解决我国大都市区碎片化政府治理的思路是：把大城市的行政区划扩展到可能存在紧密经济联系的1.5万平方公里左右的区域。这只涉及不超过20个副省级以上城市，只涉及这些城市周边的少数县，是最简单、影响面最小的解决方式。

　　这样，由于大城市的行政区划扩大到大都市区的地域范围，原来在现行城乡规划法律和体制下大都市区碎片化治理的问题较容易解决；财税体制和干部考核体制存在的问题在大都市区内虽然同样存在，各区县之间仍存在招商引资的竞争，但市级政府与下属各区县的信息不对称程度较低，有能力对本行政区内资源的空间配置进行协调。

　　实际上，我国一些大城市已经认识到碎片化治理的弊端，并进行了行政区划微调。例如北京市把宣武、崇文两区分别并入西城区和东城区；上海市撤销原黄浦区、原卢湾区，设立新的黄浦区；广州市撤销原黄埔区、原萝岗区，设立新的广州黄埔区，从化市、增城市“撤县设区”。但跨省、跨城市行政区划的调整还极为少见。

　　按大都市区优化我国大城市行政区划的具体作法是，将直辖市和部分省会城市（包括副省级城市）半径70公里左右的地域，以县为单位划归相应大城市的行政区划。例如，北京、上海、西安分别以天安门、人民广场、西安市政府为中心，将半径70公里的地域以县为单位划入各自的行政管辖范围。其作用是：

　　1、充分发挥大城市的潜力，使大都市区成为中国经济增长的发动机。大城市发挥辐射作用带动周边城镇发展的最重要方式是通勤联系，较高的通勤水平意味着通过投资乘数和支出乘数，大城市能有力助推周边新兴城镇的涌现，随着周边城镇的人口集聚水平的增加，会出现产业集聚。这有助于缓解大城市在人口、交通、环境、就业、住房等方面的压力，能够在更大空间范围实现大城市的集聚经济，同时也有利于实现大都市区地域范围的协同发展。

　　2、有利于解决农业人口市民化的问题。大都市区有更强的人口吸纳能力，未来十年中国农村新转移出来的2-3亿人口主要应当集聚在约20个大都市区中。因为中小城市没有多少工作岗位，也没有财力解决外来人口的安置问题。如果按中小城市未来新增2亿农村转移人口，每平方公里容纳2000人，每平方公里需要4亿元城市基础设施投资计算，需要投资40万亿元。这是中小城市根本无法承担的。大都市区有更强的经济实力，在20个左右大都市区内涌现出数百个与燕郊、昆山类似的新兴城镇是完全可能的。大都市区本身就是以大城市为中心与周边城镇和村庄组成的城镇网络，该区域居民和企业的日常相互联系特别表现为通过同一劳动力市场和共享交通设施。大都市区能够在外来农民工市民化过程中承担更大的责任。

　　3、为发展辐射作用大的城市群奠定基础。《新型城镇化规划》提出“发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群”。但城市群是由多个大都市区构成的，发展辐射作用大的城市群，首先要破解大都市区协同发展的体制机制障碍。如果“培育形成通勤高效、一体发展的都市圈” 尚困难重重，发展城市群就更缺乏基础。世界最著名的城市群是美国东北部大都市带（Megalopolis），就是由华盛顿、费城、纽约、哈特福德、波士顿等5个大都市区组成，总面积8.5万平方公里，人口4200万。没有纽约等5大都市区，东北部大都市带（城市群）就不存在。

　　《新型城镇化规划》提出要“统筹制定实施城市群规划”。但我国城市群的规划面积动辄10万平方公里甚至达20多万平方公里，相当欧洲一些国家的面积。而如果在面积不超过2万平方公里的大都市区内，不同行政区划间招商引资的竞争尚难以协调，覆盖20万平方公里的城市群规划根本就缺乏实施机制。更为重要的，大都市带（城市群）是市场机制进行资源空间配置的结果，而不是规划出来的。

　　作者为北京交通大学中国城镇化研究中心主任、教授
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