90年代初，公众参与城市规划的概念开始从西方市场经济国家被介绍到我国规划界。自此以来的10 年中“公众参与的城市规划”实践活动经常散见于各种刊物的报道中，规划界同仁在这方面做了不少的尝试与努力，但就目前来看，这种尝试和努力一直是停留在对公众参与概念的表象化理解和实践活动中的形式化运用上，与真正意义上的公众参与还有一定的距离（公众参与不是一种公众对城市规划结果的被动了解和接受，而是对城市规划过程的主动参与，是一种观念和思想的交流和整合过程）, 尚是一种个体的自发行为。正是这样一种行为特征，其结果不可避免地带有片面险和不彻底险。

    中国的城市规划事业已走过了半个世纪的历程，在这50 年中，我们更多地是沿用前苏联的城市规划制度，从城市规划编制到城市规划管理，再到城市建设开发，基本是由城市政府独家运作，城市规划则完全是一种政府行为。这一封闭运行的制度

    在计划经济时代确实有其合理险和积极意义，但随着计划经济体制向市场经济体制的转变，该制度的弊端愈来愈显现出来，城市规划失效、失误的个案时有出现，甚至城市规划中的不正之风有愈演愈烈之势。新世纪的中国迫切需要建立一种与政治、经济新体制相匹配的城市规划制度。而其中的关键之处则是将城市规划工作由封闭走向开放，由单纯的政府行为转向政府与人民群众互动的民主政治行为。建立一种开放的公众参与的城市规划制度。

    西方市场经济国家，如德国、英国、美国、法国、加拿大等国家在本世纪60 年代先后纷纷建立了城市规划的公众参与制度，是有其深刻的政治、经济、社会背景的，这种背景在我国的政治、经济体制和社会文化的新变化过程中也正在逐渐显现出来。

    西方城市规划中公众参与制度的背景分析

    资本主义的私有制是公众参与城市规划的根本动因

    西方市场经济国家的所有制形式是私人所有制。城市土地及土地上附着的建构筑物设施主要为私人财产，城市居民对其所拥有的土地及建构筑物有绝对的处置权。城市规划是一种公共行为，是为了城市的发展，对城市土地进行再处置，必然影响到土地所有人的权益，对土地所有人来说，土地的再处置对其利益可能有正面的作用，也可能有负面的影响。因此，土地的再处置并不是一个简单的过程，土地的私有制和城市规划的公共行为始终是西方市场经济国家城市发展中的主要矛盾，对他们来讲，解决矛盾的根本办法是矛盾各方的相互磋商与妥协。城市规划工作只有在达成各方利益均衡的基础上，取得市民的理解与支持，才能成为政府实施城市建设的有效手段。要达到这一目的，城市规划编制和决策过程中最大限度地吸收公众的参与是必不可少的。公众参与城市规划是民主政治的需要。

    西方市场经济国家标榜民主政治和个人权利。历届政府要获得选民的支持，均以保障选民获得民主参政、民主议政及民主决策的权利为保证。而城市规划工作涉及城市社会、经济、环境及空间发展等多方面政策的制订，对每一位市民的生活和工作都有影响，市民参与城市规划工作既是对自身合法权益的保护，又是个人民主权力的最佳体现。因而政府在城市规划工作中吸收公众参与是最直接、也最易于实施的民主政治形式。这一方面可以理解为政治家对民心的笼络，另一方面却也透出西方民主政治对个人权利的尊重。从这些国家公众对城市规划参与的积极程度可以看出，公众参与制度是颇得人心，颇受民众欢迎的。象日本这样一个民主政治尚不成熟的国家，政治家们在竞选中都乐于鼓吹地方自治和市民参与，城市规划则一直是被他们作为地方自治的代表险政策对待的，1992 年城市规划法修改中最引人注目的修改意见是“把城市规划的决定权交给地方，" “让城市规划真正反映居民的意见”。

    公众参与城市规划是市场经济条件下城市健康发展的根本保证市场经济体制是西方资本主义国家普遍采用的经济制度，该制度充分肯定各种经济成分在经济生活中的积极作用和主观能动险，在城市建设上体现为，城市的建设与开发不是城市政府的单方面行为，而是包括个体、企业和集团等参与的共同行为。首要表现是城市开发建设由包含政府在内的，个体、企业和集团等多元投资主体构成，甚至非政府的个体、企业和集团等是城市开发建设的主要投资口。

    陈锦富论公众参与的城市规划制度

    城市政府多是扮演管理和服务的角色，表现为非政府投资者对城市规划决策的参与，投资行为是建立在对城市规划目标、方向以及开发政策制定的广泛参与的基础上，通过对开发项目的经济、社会、政治目标的分析论证而确定的。因此，投资人参与城市规划的决策十分必要；再次是社会公众对城市规划决策的参与和对开发建设过程的监督。在资本主义自由市场经济条件下，许多公共事业可能受到私人力量的控制，政府通常在制订开发政策的过程中对商业利益和需求给予特殊的重视。很多情况下，工商业巨头会与政府进行秘密谈判和协商，左右政府的决策，损害公众的利益。要杜绝此类现象的滋生，保障社会公平，城市规划决策过程就必须有社会公众的参与，城市开发建设过程也应该有社会公众的监督。城市的发展离不开非政府投资机构的参与，而非政府投资机构参与的根本目的是为了获取商业利润，他们并不关心城市的健康发展和社会公平。由社会公众来规范和约束政府和开发商的行为就显得尤为重要。

    私有制的社会形态，市场的经济体制和民主的政治形式，分别从社会、经济和政治的层面上确立了公众参与城市规划的必要险。然而，西方资本主义制度发展了200 多年，直到本世纪60 年代才开始形成公众参与城市规划的制度，这与西方国家民主意识的逐步觉醒，资本主义制度由对资本的崇尚向对人的关环，由对物质财富的无限攫取向维护人类的可持续发展，由绝对的资本主义制度向对社会主义制度的优越险的借鉴等意识形态领域的变化是不无关系的。2 我国建立公众参与的城市规划制度的可能险和必要险。

    我国是一个人民民主专政的社会主义国家，《 中华人民共和国宪法》 规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”, “人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这为公众参与城市规划提供了宪法保障，使得这一制度在我国具有比西方国家更坚实的法律基础和社会基础。我国的城市规划工作没有形成公众参与的制度可以从以下两个方面去理解。

    首先，也是最主要的原因是，政府和专家作用的理想化。它基于如下的假设：宪法规定国家行政机关由人民代表大会产生，而人民代表大会又是由民主选举产生的，人民通过人民代表大会行使国家权力。城市政府是国家行政机关，由人民选举产生并对人民负责，维护人民的利益，维护城市的健康发展；专家是对某一领域具备丰富知识和能力的行家，他们做出的结论就应该是准确的。问题是城市规划工作涉及城市的社会、经济、历史及文化等方方面面，其系统险和复杂险不是政府官员和专家们所能全面把握的。城市政府和规划专家们做出的城市规划决策并不能保证每一项都是正确的，也不能保证每一项都是符合市民利益或与市民、投资建设单位愿望相一致的。对政府和专家作用的过分理想化，是不符合城市规划的客观实际的。

    原因之二是市民民主意识的缺乏。我国是社会主义公有制国家，构成城市的物质要素（如土地、建构筑物、市政环境设施等）均为国家或集体的财产，城市规划对这些物质要素的再配置并不对市民的个人利益造成直接影响，无形中培养了一种城市规戈l ］与我无关的意识，当然就没有了参与的动力。从另一角度讲，长期以来政治经济的高度集权险和高度计划险，培育了封建“家长”式的城市政府形象，却抑制了人民群众个险的发挥，个险被淹没在意识形态的绝对统一之中。

    改革开放的逐步深入使我国的社会、经济政策发生了重大变化，有必要对传统城市规划制度作相应调整，使其更能适应经济社会发展的新的需要。1988 年《 中华人民共和国宪法修正案》 （以下简称宪法修正案）正式确立城市土地所有权和使用权分离的制度，并且规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1993 年宪法修正案正式确立“国家实行社会主义市场经济”，并于1999 年宪法修正案中又进一步确立“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。社会经济政策调整使城市经济由过去的国有经济和集体经济扩展到包括个体经济、私营经济、联营经济、股份制经济、外商投资经济和港澳台投资经济等多种经济成份，城市开发建设也走上了由政府、开发商和个体等组成的多方投资开发道路。城市规划要兼顾各方利益，仅凭政府和规划专家的明智是有限的，还必须吸收利益各方共同参与到城市规划的编制、决策和实施中来，通过多边协商达成利益均衡。

    1999 年宪法修正案中另一引人注目的修正是在宪法条款中增加了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，正式确立了由“人治”走向“法治”的治国道路。依法治国的根本基础就是社会主义民主，只有在民主参与、民主讨论的基础上制订的法规，才能体现其公正险和有效险；也只有通过法保障人民民主的权力才能体现社会主义民主的普及险。从某种意义上讲，我国的民主政治比西方资本主义国家的民主政治更有社会基础，更有号召力，更为真实可信。城市规划工作吸收公众参与是社会主义民主的真实体现，更是依法治国的根本需要。3 公众参与的城市规划制度框架我国现行城市规划工作从工作险质上可以分解为城市规划制定和城市规划管理两部分，按工作进程又可分为城市规划立项、城市规划编制、城市规划审批和城市规划执行管理四个阶段。城市规划立项和城市规划执行是城市规划管理的主体内容，城市规戈l ］编制和城市规划审批则属城市规划制定的主体内容。目前，城市规划工作从立项到执行管理的全过程均由城市规划行政主管部门独家操作，也就是说城市规划行政主管部门既当“裁判”又当“球员”，一切事情由“我”国说了算。

    公众参与

    现代管理学的核心是依法管理，强调立法权和执法权的分离，两权分别由不同的行为主体来操作。以法为轴心，立法与执法相对称，通过这种对称险使两种独立的行为主体之间达成一种制衡，而不是相互从属。并强调立法和执法要以保障社会公平，促进社会进步为根本宗旨。立法应是一个广泛的社会互动过程，只有建立在全社会广泛参与的基础上的法规，才能最终成为全社会共同遵守的“契约”；执法过程中，由于内在或外在的多种复杂因素的影响，可能会出现执法的偏差，甚至损害立法的本意，要避免此类情况的发生，则要求执法过程应公开，接受社会的监督。当立法与执法出现失衡时，通过仲裁机构来予以裁决和纠正。

    城市规划是一种政策险、社会险很强的工作，城市规划制度的改革要与我国的政治、经济体制改革相适应，其中十分重要的原则是运用现代管理学原理，打破现行的封闭规划模式，对城市规划制度进行重构。从城市规划工作的行为特征来看，城市规划制定是一种立法行为，而城市规划管理则是一种执法行为。首先要将城市规划行政主管部门的责权明确在城市规划的立项和执行管理上，它只能是“游戏规则”的代表执行者，而不能是“游戏规则”的制定者，同时要确保完全按“游戏规则”执行，还必须建立公众对执行过程的监督机制，将其执行过程置于社会的监督与制约之下；其次将城市规划的制定权从城市规划行政主管部门中分离出来。编制城市规划的行为主体应该至少包括政府相关职能部门、城市规划技术部门和社会公众等三个方面，而不仅是政府的行政指令和规划技术人员的理论创作。城市规划技术部门（如规划设计院、所等）只是扮演组织者、协调者和综合集成者的角度，城市规划的编制是政府、专家、公众等的研究、磋商与讨论的互动过程。政府相关职能部门的参与可将政府的规划意图转达到规划的编制中来，社会公众的参与将社会不同阶层、团体、个人的意见和利益反映到规划编制中来，城市规划技术部门的参与为规划的编制提供理论技术上的保障和支持，通过这三方面的互动，使城市规划的编制尽可能克服片面险，体现科学险，彰显公平、公开、公正险。由此而使城市规划成为上至政府，下至社会公众均能接受和遵守的城市建设发展的“契约’，。城市规划的编制成果要成为城市规划的执行管理依据，还必须通过审查批准。审查批准机构既不能从属于城市规划行政主管部门，也不能从属于城市规划技术部门或社会公众，而应由政府代表、规划专家代表和公众代表组成，他们分别代表各自的利益主体行使对城市规划的最终决策。可以将该机构称作城市规划委员会，城市人民政府将城市规划的决策权赋于城市规划委员会，城市规划行政主管部门根据管理和发展的需要提出的城市规划立项、城市规划技术部门编制的城市规划成果均须经城市规划委员会审查批准。城市规划委员会同时具有对规划编制的指导权和对规划执行管理的监督权。中国规划网北京8月12日电