统一保护认识 建构保护体系 完善保护策略

宋晓龙

    北京是世界著名的文化古都，是国务院首批公布的我国历史文化名城之一。历史文化名城保护是历次北京城市总体规划的重要组成部分，也是本次总规修编的四大重点课题之一。作为北京历史文化名城保护规划专题的参与者，我想对一些长期存在或认识模糊的问题做思考性的阐述，以体现保护规划编制的基本思想和基本思路。

    统一保护认识
    本次修编至少对以下几方面问题进行了思考和认识定位。

    问题一：北京历史文化名城保护所适应的范围
    北京历史文化名城的保护是针对北京市域16410平方公里的范围内所有历史文化资源的保护而言的；旧城（明清北京城）是北京历史文化名城的重要组成部分，是名城保护与控制的重点区域。

    问题二：旧城的范围以及旧城保护与控制的范围
    旧城是指原明清北京城护城河及其遗址以内（含护城河及其遗址）的城市区域。旧城保护与控制范围为北京二环路以内的区域（占地面积约62.5平方公里）以及德胜门、北护城河地区（占地面积约1.3平方公里），总计约63.8平方公里。

    问题三：旧城整体保护的内涵
    鉴于建国以来北京城市发展与建设的实际情况，旧城保护已经无法对旧城内所有地区都进行保护。旧城整体保护是指尽最大可能，整体上保护旧城范围内的一切现存的历史文化资源。整体保护的内涵是着眼于对旧城的文物古迹（含地下文物埋藏、历史城市遗址、优秀近现代建筑、挂牌保护院落等）、历史文化保护区、旧城历史格局和非物质文化遗产的整体保护。其中，旧城历史格局是整体保护的重要内容之一。

    问题四：旧城整体保护面临的最大问题和挑战
    旧城保护面临的最大问题有两个：一是旧城平缓开阔的空间形态的保护，体现在旧城建筑高度的控制上；另一个是旧城传统棋盘式道路骨架和街巷胡同格局的保护，体现在旧城道路系统和道路红线宽度的规划上。目前，建筑高度控制在规划管理上的失控，以及旧城规划道路红线过宽，成为旧城历史风貌破坏的两个最大因素。我们面临的最大挑战是各级政府部门以及城市规划编制部门如何正确认识，并依法行政，在适应城市经济社会发展的同时，坚决贯彻保护规划的要求。

    问题五：旧城的传统（历史、古都）风貌
    建国以来，北京对传统风貌的认识一直意见不一，导致了一段历史时期内北京“大屋顶”建设的流行。旧城的传统风貌可以从两个层面进行理解：一个是体现历史信息的真实性，传统风貌的核心是真实的历史文化资源，如果没有历史真实资源和信息的存在，传统风貌将成为一尊空壳；另一个是体现传统形式特征的统一性，诸如四合院的传统建筑体系、青砖灰瓦的建筑形式体系、低矮民居衬托宏伟宫殿的空间尺度和色彩对比体系、院落中树木映衬丰富屋顶的视觉景观体系、胡同与街巷的幽静和宜人的体验体系等。诸多传统形式要素构建的相对一致的风貌特征，加上真实的历史资源与信息是旧城传统风貌的体现，二者互相融合，缺一不可。

    问题六：旧城整体保护的重点

    建国50多年来，北京在取得重大建设成就的同时，旧城的历史风貌也遭到很大损伤。现代建筑、高层建筑由二环内侧向旧城内迅速漫延，传统建筑分布的区域越来越少。但令人欣慰的是，北京传统中轴线及其两侧的地区，历史风貌保存基本完整；皇城以及大部分的历史文化保护区集中在中轴线两侧，永定门的复建又使传统中轴线恢复了往日的庄严和完整。所以，尽最大可能严格保护传统中轴线地区的历史风貌（包括什刹海、南北锣鼓巷、皇城、天安门广场、前门、永定门等地区），将是未来旧城整体保护的重点。

    问题七：旧城历史文化保护区扩大的意义
    着眼于旧城整体格局保护的角度，应增加新的历史文化保护区，并扩大部分现存保护区的建设控制区。扩大后旧城保护区域的格局会更加完整，空间层次更加清晰，以传统中轴线为保护和控制中心的思路更加明确。值得注意的是，新增的保护区原来都属于危改地区，只有迅速改变旧城改造的思路，才能适应保护的需要。

    问题八：如何理解旧城复兴
    旧城复兴是指以旧城整体保护为前提，采取积极的措施，通过合理调整旧城的功能结构，降低人口规模，改善市政、交通等基础设施条件，从而达到保护旧城环境，提高居住质量，恢复旧城活力的社会、经济、文化全面协调发展的目的。

    问题九：如何正确处理保护与发展的关系
    保护与发展是城市建设过程中长期存在的一对矛盾，但不是不可协调的。强调保护不是意味着什么都不许动，而是要求按照保护的控制要求去建设。比如旧城新的建筑高度不能随意突破建筑控制的要求，但由此产生的经济平衡问题必须着眼于旧城内外的协调发展，不能就地解决，就地平衡经济是与保护相矛盾的观念问题，不是操作实施的问题。强调发展不应是不要保护，发展需要保护。北京的价值在于历史文化的积淀，历史的北京才是发展的源动力。从技术上和法规上，新的建设完全可以做到与传统风貌的协调共存，这在国外许多国家都有非常好的实例。正确理解和处理保护与发展的关系，必须从政府开始，必须从城市空间发展战略的角度去思考和实施。这将是一个长期而艰巨的任务。

    建构保护体系
    建构完整的保护体系是本次修编的重点思考内容。

    问题一：北京历史文化名城保护的内涵是什么
    1992年编制的《北京城市总体规划（1991~2010年）》中提出，北京历史文化名城的保护，“是以保护北京地区珍贵的革命史迹、历史文物、古建筑、名胜古迹及其环境为重点，达到保持和发展古城的格局和风貌特色、继承和发扬优秀历史文化传统的目的”。

    在继承1992总规内容的基础上，我们应深化、完善和发展名城保护的内涵，明确“北京是世界著名古都和历史文化名城。应充分认识保护历史文化名城的重大历史意义和世界意义。重点保护北京市域范围内各个历史时期珍贵的文物古迹、优秀近现代建筑、历史文化保护区、旧城整体和传统风貌特色、风景名胜及其环境，继承和发扬北京优秀的历史文化传统。”。

    问题二：北京历史文化名城保护的基本体系是什么
    《北京城市总体规划（1991~2010年）》中提出了名城保护的三个层次：一是文物保护单位的保护，二是历史文化保护区的保护，三是历史文化名城的整体保护和城市设计。

    2002年10月，市政府批准实施的《北京历史文化名城保护规划》提出“三个层次，一个重点”。保护的三个层次是：文物的保护，历史文化保护区的保护，历史文化名城的保护；一个重点是旧城区。

    本次修编规划研究我们提出的保护体系是：坚持旧城整体保护和复兴，同时加强文物保护单位的保护、优秀近现代建筑的保护、历史文化保护区的保护、市域历史文化资源的保护。

    值得注意的是，我们强调了旧城是保护工作的重中之重，强调了旧城整体保护的重要性，强调了应高度重视市域历史文化资源的系统保护。建立系统的保护体系也是重要内容之一。

    问题三：对北京旧城整体保护内容理解上的变化
    《 北京城市总体规划（1991~2010年）》提出了对历史文化名城整体保护的十个方面，对保护是有积极意义的。但也体现出当时对历史文化名城的保护和对旧城保护的认识有观念上或概念上的模糊性。在保护十条中，有的针对旧城，有的针对市区或市域。特别是将“整体保护”的概念扩大到旧城以外的整个城市地区，显然有诸多不妥之处。

    本次修编规划研究，我们继承、深化、修正和发展了1992总规的内容，将市域和市区保护内容分开，提出了旧城整体保护新的十条保护要求。
   （1）保护从永定门至钟鼓楼7.8公里长的明清北京城中轴线的传统风貌特色。
   （2）保护明清北京城“凸”字形城廓和由宫城、皇城、内城、外城四重城廓构成的独特城市格局。
   （3）整体保护皇城。
   （4）保护旧城内的历史河湖水系。
   （5）保护旧城原有的棋盘式道路网骨架和街巷、胡同格局。
   （6）分区域严格控制建筑高度，保持旧城平缓开阔的空间形态。
   （7）保护重要景观线和街道对景。
   （8）保护旧城传统建筑色彩和形态特征。
   （9）保护古树名木及大树。
   （10）保护北京特有的“胡同—四合院”传统的邻里居住形态。

    问题四：对北京旧城传统城市空间形态保护的基本思路
    保护旧城传统城市空间，最核心的就是保护旧城平缓开阔的传统空间尺度。1999年编制完成并实施的《北京市区中心地区控制性详细规划》对旧城建筑高度进行了规定，但近20年来，旧城内建筑高度控制不断被突破，原有平缓开阔的空间格局遭到了破坏。

    本次修编我们认为应以保护旧城平缓开阔的传统空间形态为目标，以故宫、皇城、传统中轴线为中心，分四个区域（原貌保护区、低层限制建设区、多层限制建设区、中高层限制建设区）控制建筑高度的基本思路，保持以中轴线为轴，东西两侧城市形态基本对称的空间格局。

    原貌保护区指文物保护单位和历史文化保护区，建筑高度按文物及传统建筑原貌进行保护。
低层限制建设区包括历史文化保护区的建设控制区以及旧城的风貌协调区。该地区新的建设限制为低层建筑，新建建筑高度为9米以下。

    多层限制建设区指旧城内已经基本建成的多层建筑区域。该地区新的建设限制为多层建筑，新建建筑高度为18米以下。

    中高层限制建设区指旧城内已经基本建成的以中高层建筑为主体的区域。该地区新的建设限制为中高层建筑，根据不同区域的要求，新建建筑高度分别限制为24米、30米、45米。

    通过建筑高度的控制，初步形成三个层次的建筑高度区域与景观效果：一为9米以下的传统风貌特征比较鲜明的区域；二为18米以下的坡屋顶建筑为主体的多层建筑区域；三为45米以下的中高层建筑区域，这些建筑与传统风貌不协调，应最大限度地加以控制。

    问题五：旧城棋盘式街巷胡同格局保护的思路有何变化
    北京棋盘式道路网始于元，定型于明清。目前，旧城内仍然保存了上千条胡同。1999年编制的《北京市区中心地区控制性详细规划》中的道路网规划，由于当时编制思想是以交通便捷顺畅为原则，没有从旧城整体保护的角度出发，导致旧城内规划道路红线过宽。

    本次修编规划研究从保护旧城整体风貌出发，提出建立适合旧城尺度的道路交通系统，以合理调整旧城路网功能、道路红线及道路横断面，妥善解决规划城市道路与历史文化名城保护的矛盾。

    历史文化保护区内的次干路降级为支路；历史文化保护区内的支路原则上由现有胡同取代。历史文化保护区外有较高历史文化价值的现存街巷、胡同，不得随意拆除、拓宽。

    道路红线调整的总原则为：道路红线与文物保护单位发生矛盾时，原则上道路避让文物；在历史文化保护区内原则上不得新辟或拓宽城市道路。

    今后应尽快编制新的以保护为出发点，适应旧城整体格局保护要求的旧城道路网规划。

    同等级道路，在旧城以外和旧城以内、在旧城的内城和外城、在历史文化保护区和非保护区，应采用不同的路幅宽度。道路横断面的设置，应针对不同情况和条件，采取相应措施保护文物。

    完善保护策略
    认识保护面临的问题，提出并完善解决矛盾的措施和策略，是修编的特色。

    问题一：旧城整体保护面临的主要问题
    旧城整体保护面临着一些重大问题，引起了社会各界的关注：一是旧城保护有待于进一步探索理论和认识，弥合各界在保护认识上的分歧；二是旧城人口、功能过度聚集，人口密度已接近每平方公里3万人，客观上给保护造成困难；三是部分地区大拆大建，就地平衡的危改方式造成对古都风貌的破坏；四是旧城部分地区已出现衰败的趋势，私搭乱建严重，房屋自然老化；五是交通市政基础设施条件亟待改善，现行道路交通规划、市政技术标准与旧城空间形态及胡同肌理保护存在一定矛盾；六是旧城缺乏明确的产业发展思路，旧城保护缺乏适宜的产业支撑。

    问题二：北京历史文化名城保护的原则
    2002年编制的《北京历史文化名城保护规划》提出的保护原则是：坚持北京的政治中心、文化中心和世界著名古都的性质；正确处理历史文化名城保护与城市现代化建设的关系；重点搞好旧城保护，最大限度地保护北京历史文化名城；贯彻“以人为本”的思想，使历史文化名城在保护中得以持续发展。
本次总规修编研究继承并深化了保护思想，提出了六条保护原则。
   （1）坚持科学发展观，正确处理保护与发展的关系。
   （2）完善市域和旧城历史文化资源和自然景观资源的保护体系。重点整体保护旧城。
   （3）坚持以人为本、积极保护的方针，妥善处理居民生活条件改善与古都风貌保护的关系。
   （4）合理调整旧城功能，促进文化复兴，推动旧城的可持续发展。
   （5）加强和完善旧城基础设施建设，探索适合旧城保护和复兴的规划建设方法。
   （6）坚持保护工作机制的创新，鼓励公众参与。

    问题三：旧城整体保护与复兴的策略
   （1）统筹考虑旧城保护、中心城调整优化和新城发展，合理确定旧城的功能和容量。
   （2）积极疏散旧城的居住人口，提升旧城的就业人口和居住人口的素质。
   （3）积极探索适合旧城保护和复兴的危房改造模式，停止大拆大建。坚持以“院落”为单位，采取“小规模、渐进式、多样化、微循环”的有机更新模式。
   （4）在保持旧城传统街道肌理和尺度前提下，制定旧城的交通政策和道路网规划，建立并完善适合旧城保护和复兴的综合交通体系。
   （5）在保护旧城整体风貌、保存真实历史遗存的前提下，制定旧城市政基础设施建设的技术标准和实施办法，积极探索适合旧城保护和复兴的市政基础设施建设模式。

    问题四：市域历史文化资源保护的策略
    本次总规修编研究的一个重要突破是加强了对市域历史文化资源保护的认识，强调了进一步加强对北京历史文化名城有重要意义的地质地貌、自然风景、历史及文化遗产等体现城市发展与演变的历史文化资源的保护，并确定了从六个方面进行系统保护的策略。
   （1） 保护北京独特的自然地理形态和城市与山水相互映衬的宏观环境。
   （2） 完善市域及周边地区历史文化资源和自然景观资源的保护体系。
   （3） 保护各级风景名胜区，编制名胜区保护规划。
   （4） 保护与城市发展密切相关的历史河湖水系，划定保护范围并加以整治。
   （5） 保护辽、金、元、明、清不同时期北京城池变迁过程中遗存的历史遗迹和城池格局特征。
   （6） 发掘、整理、恢复和保护丰富的各类非物质文化遗产。

    问题五：名城保护的机制保障策略
    历史文化名城的保护关键在于实施，必须建立相关的机制保障策略。
   （1）建立旧城保护、中心城调整优化和新城发展的统筹协调机制。
   （2）健全北京历史文化名城保护的相关配套法规和政策。
   （3）建立健全旧城历史建筑长期修缮和保护的机制。
   （4）打破旧城行政界限，调整与历史文化名城保护不协调的行政管理体制。
   （5）遵循公开、公正、透明的原则，建立制度化的专家论证和公众参与机制。

    中国规划网北京9月8日电

    作者单位：北京市城市规划设计研究院