——解读国务院对实施北京总体规划的要求

北京市城市规划设计研究院原副院长  董光器
 

    国务院常务会议在组织实施总体规划要求的第二条、第四条，强调了体现首都性质，提出了城市经济社会协调发展的重点任务，要求坚持以人为本，构建和谐社会。
    关于社会发展
    自1992年以来，北京经济发展的形势很好。总体规划提出的“以高新技术为先导，第三产业发达、产业结构合理、高效益、高素质的适合首都特点的经济”方针得到有效的贯彻，经济发展取得重大突破，第三产业持续快速发展，金融、保险、商业流通、邮电通信、房地产、社会服务等方面呈现多业态齐头并进稳步发展的态势，成为首都产业的支柱。
    但是，1992年总体规划在研究城市对于社会发展的内容显得有点单薄，从首都近10年的发展实际看也不同程度地存在着一手硬、一手软的状况，与首都政治中心、文化中心功能还不相适应，与建设现代国际城市的目标，还有不小的差距。从某种意义上说，社会发展现代化的进程，提高全民的文化素养，比物质建设更加艰巨。因此，本文着重分析社会发展的相关问题。
    与发达国家的城市比较，北京的科技、教育、文化等事业的发展还远达不到国际城市标准
    第一，高新技术产业虽已初具规模，但与硅谷、剑桥、班加罗尔等世界著名不同类型的科技园区比较，在研究开发、中间实验、规模化生产、产品配套、市场营销、技术服务、人才教育、企业产品孵化等方面还不同程度存在着差距，还没有达到十分成熟的程度。
    第二，2003年北京拥有大学73所，科研机构118个，在校大学生人数为45万人，科技教育发展水平居全国前列，25岁以上具有大学以上学历的人数占10%，居全国首位。但是，与国外发达城市比较还有不小差距，大学生人数还不及东京(150万)的1/3，科研机构数量大大少于纽约(788个)、波士顿(650个)等城市；25岁以上人口的大学普及率也低于纽约(25.4%)、波士顿(28.8%)等发达城市。从教育经费的投入看，2003年地方财政用于教育事业费的支出为98.8亿元，相当于国内生产总值(3611.9亿元)的2.74%，而以色列在20世纪70年代用于教育的投入相当于国内生产总值的8%，欧美等西方国家的教育投入也大体上在5%~6%，与此相比差距也非常明显。
    第三，科技、文化、艺术事业的国际影响力还不够强，主要表现在以下几方面。
    一是举办各类国际会议的数量还较少。据统计，1990年来自5个以上国家与会人数在500人以上的国际会议共举行8504次，80%以上在欧美召开。举行会议最多的10个城市是：巴黎(361次)、伦敦(268次)、布鲁塞尔(194次)、维也纳(177次)、日内瓦和柏林(各166次)、马德里(151次)、新加坡(136次)、阿姆斯特丹(108次)、罗马(91次)。而北京2000年为57次，“九五”期间平均每年55.4次。
    二是驻京的国际组织数量有限。所谓国际组织一般分国际政府组织和国际非政府组织两类。国际政府组织主要是协调国与国之间关系的组织，该类组织是由3个国家与3个国家以上组成的组织。根据《国际组织年鉴》1986年的统计有311个，如包括两国间的组织和其他类型国际政府组织，总数达3600个。国际非政府组织包含的内容涉及商贸、文化、科技卫生、宗教、社会福利，以及教学、体育等方面，据1987年统计有4235个，两国间的此类组织则更多。这些组织，大多集中在经济、文化、科技比较发达的城市，特别是欧洲国家。个数最多的前5位城市是：巴黎(866个)、布鲁塞尔(862个)、伦敦(495个)、罗马(445个)、纽约(232个)。与这些城市比较，北京还远达不到如此高的水平。
    三是图书馆、博物馆、剧场等文化设施的数量和国际影响力还不够。据统计，伦敦拥有421个图书馆、48个博物馆、43个剧场，1993年大英博物馆参观人数达600万人；东京拥有164个图书馆、131个博物馆，79个剧场；纽约有204个图书馆，150个博物馆，390个剧场；莫斯科有418个图书馆，334个剧场、电影院、文化宫。而北京文化设施建设自20世纪60年代以后，几十年几乎处于停滞状态，至今图书馆只有26个，剧场36个，博物馆虽也增至百余个，但是，除了故宫博物馆具有国际影响外，博物馆规模、质量与知名度都不够。长安街上原来保留的国家级大型文化设施用地，除了国家大剧院正在建设外，许多地段被写字楼、金融机构挤占，像民族文化宫、工艺美术展览馆等文化建设也变成了百货公司、展销市场。
    总之，现代国际城市是社会经济高度发展的产物，所谓“国际”化，就是充分利用城市的历史、地理、政治、经济、文化、科技的特点，加强在物资、人才、文化、信息方面与国际交流，不断增加强度，当城市在经济社会发展的某些领域在国际活动中起到控制或中心作用时，这个城市就具备了国际城市的性质。国际城市是一个比较高的目标，只有两个文明一起抓，硬件、软件都过硬才行，是要经过艰苦的努力才能达到的。国际城市不是自封的，而是要被国际公认的，因此，不在于用词多么诱人，而在于内在品质是否到位。
    卫生、体育、社会保障体系等为广大群众服务的设施，也不同程度地存在着不足
    第一，北京医疗卫生事业发展成绩是巨大的，2003年底拥有459所医院，每千人拥有医生3.3人，护士2.7人，床位5床，接近巴黎、伦敦、东京的水平。但是，城市大中型医疗机构比较发达，农村地区和基层社区资源严重不足，还没有建立起有效的、适合农村地区居民和脆弱人群的健康保健机制；医疗急救与卫生安全保障能力不足，卫生安全应急快速反应能力较弱。
    第二，体育设施建设随着亚运会的召开与奥运会的筹建，大型体育场馆的建设取得长足发展，已初步具备举办世界级体育比赛的条件。但是，全民健身活动条件尚不尽人意，居住区建设中人均0.35 平方米的规划体育用地的强制性指标普遍未达到，中小学校体育场地普遍不符合规定标准，体育设施过分集中在市区，广大郊区县公共体育用地稀少。
    第三，在社会保障体系建设方面，随着老龄化的到来，养老服务机构存在着总量不足、模式单一、不能充分满足不同层次人群的需要等问题。儿童福利、社会救助等机构也都刚刚起步，普遍存在站点不足、规模过小、设施不完善等现象。
    此外，在市场经济条件下，各项社会事业的建设普遍面临体制改革、推进产业化进程以加快发展的问题。
社会事业发展的基本任务
    为了适应政治文化中心和现代国际城市的需要，逐步建立体现“以人为本”的和谐社会，今后社会事业发展的基本任务如下。
    一是进一步完善各项科技、教育、文化设施，使之与大国首都、国际城市的水平相适应，逐步建成科技教育发达、文化艺术繁荣、信息灵通、便捷高效的现代国际城市。
    二是与经济发展的水平相协调，在改革与调整中不断完善与提高各项社会事业的水平，逐步形成可持续的运行机制，逐步达到国际化标准，不断满足人民日益增长的物质文化生活需求。
    三是社会事业的发展要面向广大群众，体现公平原则，满足人人有基本公共服务的要求，合理配置资源，调整布局，既要重视大型文化、体育、教育、医疗卫生、社会福利设施的建设，更要逐步形成面向基层的、级配合理的公共服务设施网络。
    四是社会事业的发展，不仅要加大政府对社会设施资金的投入，而且要推动社会事业产业化的进程，多渠道地引进资金，逐步建立起社会事业主体多元化、服务内容与形式多样化的格局，以满足国内外不同市场、不同人群的多样化需求。关于历史文化名城保护
    国务院常务会议在组织实施总体规划要求的第五条强调：“要做好北京历史文化名城保护工作，完善旧城保护措施，严格控制旧城的建设量和开发强度。”
    历史文化名城的保护是体现首都性质的重要条件，应该说，“世界著名古都”本身也反映了城市在国际上的地位，是现代国际城市的重要内容。回顾1992年以来走过的道路，既要看到对历史城市保护的认识在不断提高，也要看到走了一条艰苦曲折的道路。现在看，1992年总体规划对于历史城市保护提出的保护文物古迹、保护历史文化街区、从宏观环境和城市设计的角度实施对旧城整体保护，这三个层次的保护要求和对于旧城保护的10项措施，都是符合中央要求的。但是在实施过程中恰遇土地有偿使用政策出台，掀起第一次房地产开发高潮，由于当时房地产开发政策尚不完善，政府对如何实施房地产开发缺乏经验，在短期内抛出过多的土地招商引资，形成买方市场。开发商摸准了各区政府急于把土地出手的心理，开出了提高建筑高度和容积率的条件以争取更高的回报，在土地转让协商过程中，政府往往为了争取投资项目而让步，致使总体规划规定的旧城高度和容积率控制指标被全线突破，严重损害了旧城的历史环境。
    近几年来，随着我们对房地产开发的策略逐渐成熟，社会各界对北京旧城风貌保护越来越关注，市政府也更加重视风貌保护问题，特别是通过编制控制性详细规划、历史文化名城保护规划以及皇城保护规划，立法成规颁布实施，使规划的内容得到了深化、补充与完善，规划管理也有章可循，历史文化名城保护走上了法制管理的轨道。目前，旧城大规模突破规划控制要求的风已经基本煞住，各方面对旧城保护的意识不断加强，现在的主要问题是如何在实施过程中正确处理历史城市保护和改造危旧房的关系问题，这个问题至今还没有找到理想的出路。特别是历史文化保护区里的危旧平房，居民的生活条件十分恶劣，至今院内被简易棚屋填塞，还使用公用水笼头和公共厕所，雨季漏雨严重，火灾隐患不断。北京都基本实现现代化了，老百姓还处于“水深火热”之中实在说不过去，但是在落实历史文化名城保护的前提下解决这个问题难度又极大。而实践证明，通过通常的房地产开发来解决危旧房的改造，必然会带来历史风貌的破坏。例如，牛街地区的改造，在礼拜寺周围，大量高层住宅拔地而起，使牛街的历史环境受到破坏，最后不得不把它从历史文化保护区的名单中剔除。
    为了探索历史文化保护区内危房改造的路子，东城区选择南池子地区进行了试点。应该说区政府付出了极大的努力：试点区内千余户居民疏散了600多户；对无力购房的弱势人群专门在未改造的平房区内给予安置；为了完善市政基础设施拿出4000多万元作为改造补贴；规划保留了胡同系统和30多个好四合院，规定新建房不得超过2层，并保持青砖灰瓦传统风格。但是此举受到批评甚多，一直反映到中央，甚至惊动了联合国教科文组织。为此，市政府专门举行记者招待会，解释南池子改造的必要性和风貌保护的措施。现在看，南池子改造采取政府投入资金、疏散居民、改善市政条件、规定传统风貌保护的要求都是正确的，为何还有如此多的批评呢？我想主要是改造的面积较大，且要求过急。一方面社会上对此举思想准备不足；另一方面规划设计方案虽然未突破建筑高度和容积率的要求，也采用了传统民居的风格，但是建筑体量、胡同尺度变化过大，缺乏对现状院落逐个推敲及因地制宜地提出不同的保护改建对策，结果失去了南池子原来的风貌特色，因而令社会上不少人士难以认同。
    到底如何是好，我认为，要充分认识历史城市的保护是一项长期任务，不可能急于求成，一蹴而就。
    一是数十年来计划经济实行的是住宅福利政策，住宅分配制度客观上是不平等的，因此中央机关住房水平比市级机关高，市级机关住房水平比基层广大市民高，中小学校教师、商业服务业职工等最基层群众，很少有计划部门下达的建房指标，只能住在房管局管的大量旧平房内。由于人口增加快，而国家又无力解决日益增长的需要，结果老百姓只能各显其能，在四合院内通过“推、接、扩”的措施，搭建棚屋，以解决用房之急，使四合院普遍变成大杂院，居住条件进一步恶化。再由于低房租的政策，房管所难以以租养房，使大量房屋失修失养，一到雨季，区政府、建委、房管部门昼夜值班，随时准备应急抢修，防止塌房伤人。这种状况年复一年延续了几十年，至今尚未彻底改变。请问几十年来欠下的账，如何能在短期内偿还呢？
    二是住宅用房公有化的分配制度，使居民没有所有权，居民缺乏房屋修缮的积极性，认为这是政府的事，房屋危险或漏雨理所当然应由房管局来修。而政府财力有限，自然只能头痛医头，脚痛医脚，穷于应付，积重难返，使四合院越来越破败。通过调查显示，少数私人所有的自住四合院，环境质量普遍优于房管所管的房屋，说明住房福利分配存在弊端。
    三是四合院虽然破旧，但是数百年形成的社会结构是比较成熟的，老百姓已习惯于这个社会环境，通过危改一旦破坏了原有的社会结构，居民也很难适应。居住空间扩大、居住条件改善只是宜居的一个条件，购物、上学、就医、求职、邻里交往等诸多问题都是改善生活条件的组成部分，因此，只注意住宅的硬件建设而忽视了社会结构的重组与完善，同样不能令居民满意。
为了解决上述诸多矛盾，可能应该从以下几方面着手解决。
    第一，为了还清数十年来的欠账，随着城市经济实力的增强，应该筹措更多的历史城市保护基金，用于疏散旧区居民、四合院修缮补贴、改善四合院市政条件。每年旧城保护的力度，取决于政府投入的力度。切不可再降低标准，勉强干力所不能及的事。
    第二，政府采取鼓励居民外迁和就地认购公房的政策，把房管所管理的公房，逐步卖给住户，使住户有自主修缮与保护住房的积极性，形成四合院保护区自我更新的能力。也可以由政府通过与居民协商，给予优惠条件，在住户自愿的前提下，鼓励外迁，把腾出来的四合院转卖给新的住户。
    第三，对于暂时无力改造的旧区，应该加以整治，加强维修与管理，尽可能为居民营造一个相对舒适的环境。例如，西城区把平房的纸吊顶改为轻质石膏板吊顶，使冬季更保暖；东城区整治胡同环境，拆除违法建筑，粉刷墙面，改善环境。这些举措都是积极有效的措施，当然环境的整理，也要符合风貌要求，切不可简单化处理。
    第四，必需关注弱势人群的安置。在推进住房商品化的过程中，不可能所有住户都具备购房能力，即或政府通过资金补助，勉强安置了住房，可能还有部分住户难以支付昂贵的物业管理费用和水、电、燃气费用。因此，必须建造一定数量的廉租房，使弱势人群得以安居乐业。对于成片改造地区，还要关心由于社会结构改变，部分住户的就业安置问题。总之，在旧房整治与改造过程中，政策应该特别向弱势人群倾斜，只有安置工作做好了，才算比较完善地实现了“以人为本”的目标。
    第五，在旧城不宜大片开发改造，应该采取小片试点的方法摸索经验，逐步提高危房改造的水平，选择合适的旧城保护与危房改造的门槛。这样做改造与保护之间的矛盾会减少，不会过多损害原有历史面貌与社会结构，如此成熟一片，改造一片，通过渐变方式日积月累，新陈代谢，就会形成质变，一个既具有良好宜居环境，又保存历史风貌特色的理想城市将会成为现实。
    第六，对于历史文化保护区的整治规划，不能简单化地划分为保留与改造两部分，而是应该深入研究风貌特色，分析、鉴别每一条街、每个院落，以确定保护策略，不断提高规划设计水平；对风貌有严重影响的应该拆除。只有这样做，才能既保护原有风韵，又适合现代生活，使历史保护区焕发青春，增添活力。
    中国规划网北京9月8日电