《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……”《行政处罚法》的规定实质上是从法律角度为一个地方集中行使行政处罚权提供了依据。相对集中行使行政处罚权是行政执法体制的重大改革，是为2004年7月1日起实施的《行政许可法》提出的相对集中行使行政许可权打下基础和积累经验的前奏性、步骤性工作。对此，国家几次行文要求开展相对集中行使行政处罚权试点和进一步推进相对集中行使行政处罚权工作。

　　集中行使城市规划行政处罚权是我国推进相对集中行使行政处罚权工作的内容之一。如何顺应法律规定和国家要求来开展这项工作，如何科学衔接好原行使城市规划行政处罚权的机关—城市规划行政主管部门与现集中行使城市规划行政处罚权的机关—城市管理执法部门(代称)的工作关系和程序，是一个十分现实和重要的问题。这是由城市规划管理及其行政处罚的特殊性决定的。

１、城市规划管理及其行政处罚的特殊性

　　国务院《关于进一步推进相对集中行使行政处罚权工作的决定》中明确规定了推进相对集中行使行政处罚权的范围：①市容环境卫生管理；②城市规划管理；③城市绿化管理；④市政公用设施管理；⑤环境保护管理；⑥工商行政管理；⑦公安交通管理等。笔者认为，在上述7类管理中，城市规划管理及其行政处罚具有不同于其它6类行政处罚的特殊性。

1.1城市规划管理是一个连续过程

　　从过程上讲，城市规划管理由编制、审批到实施、监督直至行政处罚，是一个循序渐进的连续过程；从内容上讲，城市规划管理由建设项目选址定点到建设用地规划管理、建设工程规划管理，也是一个不可分割的连续过程。在实施城市规划的运作过程中，包括行政处罚在内的任一个环节出现问题(如城市规划行政主管部门自身运作出现问题、相关部门配合把关出现问题和实施城市规划的建设项目相对人出现问题)，都将影响甚至干扰上下相关环节乃至整个环节的运作和继续。城市规划管理不同于上述其它6类管理所具有的共同点—“建(设)与(处)罚分离”(如市政公用设施管理)、“(生)产与(处)罚分离”(如城市绿化管理)和“常(规)与(处)罚分离”(如市容环卫管理、公安交通管理、环境保护管理、工商行政管理)。严重时，城市规划行政主管部门将会成为“规划编制局”。

1.2城市规划管理是一个长效过程

　　城市规划管理大到对一个城市的定性、定位、规模、用地发展方向、用地布局及市政公用、道路交通、园林绿地等内容的管理，小到对一处建(构)筑物或其它设施的单项建设审批监督管理。前者是一个城市发展的长效管理过程，后者是一个在建项目实施过程中的批后长效跟踪管理过程。如果在实施上述长效管理过程中，无论前者还是后者在哪一个时期出现问题，都会造成大则影响城市的发展，小则涉及到一项建(构)筑物或其它设施在布局、造型等方面对城市景观的影响。

1.3城市规划管理是一个行为过程

　　在城市规划的实施中，实施项目的行为相对人均有自己的行为思想，这种思想与城市规划的控制管理方面，相同是相对的，相异是绝对的。这是由城市规划行政主体与项目实施主体分离这一本质特征所决定的。因而一个建设项目的建设实施过程无时不包含有行为相对人的行为因素，也就是说建设项目随时都有可能会出现得不到落实(或无法完全落实)甚至违反城市规划所提出的要求的情形。在相对集中行使城市规划行政处罚权后，如不及时明确操作过程和协作方法，将会使行为相对人的行为思想变为影响城市规划实施的现实。

1.4城市规划管理是一个技术过程

　　众所周知，城市规划管理是一个技术性很强的行政管理工作。具备强烈的事业心与责任感，固然是做好工作的前提，但具备城市规划的专业理论和实践知识则是做好工作的保证。集中行使城市规划行政处罚权，需要城市管理执法部门与具有众多城市规划专业技术人员的城市规划行政主管部门密切配合，并由其作技术支撑。

1.5城市规划管理是实施“较大型行政处罚”的过程

　　《行政处罚法》规定了行政处罚机关实施行政处罚的简易程序(对公民处以五十元以下、对法人或其它组织处以一千元以下罚款或警告的行政处罚，不需履行听证程序而做出行政处罚决定)、一般程序和听证程序(除简易程序所界定范围之外的“较大型行政处罚”)。城市规划管理实施的行政处罚一般或绝大多数为“较大型行政处罚”，按照《行政处罚法》的规定，适合运用一般程序和听证程序。而听证程序又是针对较大型违法建设项目而采用的，包括从城市规划编制到方案审批、从报建管理到跟踪监督全过程的陈述、申辩、质证过程，整个过程从始至终都需要城市规划行政主管部门的配合。

1.6城市规划管理是对两类违反城市规划的项目进行定性的过程

　　《城市规划法》对两类违反城市规划建设行为的项目进行了明确定性：①“严重影响城市规划”的项目；②“影响城市规划尚可采取改正措施”的项目(以下分别称“严重影响”项目和“影响尚可改正”项目)。在对违法项目实施行政处罚时，哪些属于“严重影响”项目，哪些属于“影响尚可改正”项目，需通过城市规划行政主管部门界定。责令“限期改正”怎么个改正法，在城市规划方面有哪些技术指标要求，也需城市规划行政主管部门进行科学确定。

　　上述城市规划管理的特殊性决定了相对集中行使城市规划行政处罚权的特殊要求，这种特殊要求主要表现在城市管理执法部门与城市规划行政主管部门的程序衔接和工作方法上。

２、集中行使城市规划行政处罚权后的程序衔接

2.1审批告知

　　审批告知包括一般城市规划项目和具体建设项目两类。由城市规划行政主管部门(或报请政府)在完成城市规划的项目审批后及时将审批成果及材料告知城市管理执法部门。也可采取“联合办公，并联审批”的方式吸纳城市管理执法部门参与审批。审批的规划成果及材料是城市管理执法部门进行城市规划执法和对违法项目实施行政处罚的依据。

2.2进行日常检查并对违法项目责令停止建设

　　日常检查包括对一切建设活动进行日常巡查，对已批建设项目进行跟踪检查和接受社会举报等，由城市管理执法部门履行，其范围是城市规划区内的建设项目。通过日常检查，对未领取《选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》(以下简称“一书两证”)就进行建设的项目或虽领取了“一书两证”但未按“一书两证”规定的内容进行建设的所有项目，应一律视为违法建设项目，并责令其立即停止建设。

2.3征询对违法项目进行定性的意见

　　在对违法项目责令停止建设之后，应立即对违法项目进行立案和定性。违法项目定性应严格执行城市规划和《城市规划法》，由城市管理执法部门通过召集部门联席会议或通过联系函件、材料告知并征询城市规划行政主管部门对违法建设项目的定性意见。依前所述，定性分为“严重影响”项目和“影响尚可改正”项目两种。对定性为“严重影响”的违法项目应按《城市规划法》的规定提出“限期拆除或没收违法建(构)筑物或其它设施”的执法要求，即对明显影响城市用地功能、城市市容环境景观等滥搭滥建项目，则可由城市管理执法部门直接按“严重影响”项目进行定性；对定性为“影响尚可改正”的违法项目应按《城市规划法》的规定一并提出“限期改正并处罚款”中“限期改正”的具体内容和要求。

2.4实施行政处罚

按照两类违法定性，城市管理执法部门在实施行政处罚时应对“严重影响”的违法项目做出“限期拆除或没收违法建(构)筑物或其它设施”的决定；对“影响尚可改正”的项目做出“限期改正并处罚款”的决定。需要特别指出的是，“限期改正并处罚款”虽然是两项并行的内容，但“限期改正”是“并处罚款”的必要前提，其运作顺序是“限期改正”在先，“并处罚款”在后。对“责令限期改正”的项目应在行政处罚决定书中明确城市规划行政主管部门对其所提出的具体规划要求、补办有关手续的程序、收取有关规费的依据和数额等(责令相对人到城市规划行政主管部门履行)，对“并处罚款”的项目应明确罚款的依据和数额(由城市管理执法部门履行)。至于在《行政处罚决定书》中对违法项目相对人所享有的行政复议、行政诉讼等权利及应自觉履行的义务，应一并进行裁决(图1)。

３、集中行使城市规划行政处罚权后的工作要求

3.1严格以城市规划和《城市规划法》作为判定建设项目违法与否及违法程度的依据

　　城市管理执法部门集中行使城市规划行政处罚权，应以城市规划和《城市规划法》作为判定建设项目是否违法的依据。这一方面要求城市规划行政主管部门积极、及时向城市管理执法部门告知并提供各类城市规划成面要求城市管理执法部门熟悉城市规划业务及法规知识，能严格以城市规划成果、档案材料及《城市规划法》等法律、法规作为判定建设项目是否违法及违法程度的法律依据。

3.2合法、合理掌握违法项目的处罚尺度

　　违法项目的处罚尺度既要合法，又要合理。“合法”体现在严格执行《城市规划法》等法律、法规的法定原则上；“合理”体现在基于合法原则前提下适当地确定建设项目的违法定性及尺度上。现举一案例来分析说明合法、合理尺度的运用。

　　某建设单位未经城市规划行政主管部门批准，擅自在位于城区的本单位庭院内建设6层永久性住宅建筑。城市管理执法部门进行常规业务检查时发现：①建筑物已建至3层；②建筑物位于庭院较空旷地段，不影响城市重要基础设施和公共服务设施建设，且对周围建筑物在间距、朝向、整体性等方面无大影响；③违法项目相对人接受城市管理执法部门管理的态度较为诚恳(愿意接受处理)。基于此，对该项目进行处理的合法、合理性尺度为：①责令违法项目相对人立即停止违法建设，并着手履行立案、调查等一系列违法项目处罚的基本程序；②城市管理执法部门召集部门联席会或函告、征询城市规划行政主管部门对违法项目定性(较简单明了的可自身定性)，确定该违法项目的性质为“影响尚可改正”项目，并由城市规划行政主管部门提出该定性所应采取的“限期改正”的具体规划要求；③城市管理执法部门在履行听证程序后，按照定性和城市规划要求做出责令“限期改正并处罚款”的处罚。罚款的合法、合理额度如下：“限期改正”(包括补办手续、补交规费等)按6层计，“并处罚款”按3层计，其比例可在规定的幅度内使用自由裁量权，依违法项目的严重程度和当事人的态度等进行适当掌握(本案例宜取下限值)。

3.3建立、健全各项制度

　　建立、健全各项制度既有利于保证依法行政，又能监督、约束集中行使城市规划行政处罚权后城市管理执法部门和城市规划行政主管部门及工作人员的行为。制度包括检查制度、举报制度、立案制度、听证制度、窗口制度、联合办公制度、并联审批制度、公示制度、双向告知制度、处罚审批制度、政务公开制度、勤政廉政制度、工作监督制度、责任追究制度等。为达到有效约束的目的，有些制度还需通过政府或人大颁布施行。

3.4形成强有力的双向业务监督机制

　　这是集中行使城市规划行政处罚权的机制保证。从目前部分城市运作的情况看，存在的根本问题是“处罚力度不大”和“以罚代管”。在这里重点阐述除公众社会监督、上级政府及部门监督、人大政协监督外的城市规划行政主管部门与城市管理执法部门的双向监督。城市规划行政主管部门可通过以下两种方式进行监督：①在政府法制机构的组织协调下，以城市规划行政主管部门内设的执法监督机构为核心对建设项目进行定期跟踪从而监督城市管理执法部门的行为，督促并协助城市管理执法部门按规划要求及时对违法项目进行处理。一般来讲，大中城市1个月～2个月实施1次，中小城市半月～1个月实施1次。可按“正常建设项目”“未领取‘一书两证’违法项目”“虽领取‘一书两证’但未按‘一书两证’所规定的内容进行建设的违法项目”三大类进行归类统计。其目的在于，一方面掌握违法项目是否征询了城市规划行政主管部门的定性意见，另一方面掌握违法项目落实规划要求的程度。对未定性或未落实的违法项目，应用函件形式告知城市管理执法部门予以定性和落实，并抄送人大法制委、政府法制办、监察局等机关。通过一次乃至几次函告及监督，直到解决问题为止。②严格组织建设项目的竣工规划验收，通过竣工规划验收实施监督。

　　同样，城市管理执法部门也应在城市规划的编制、审批、实施、违法项目定性等方面对城市规划行政主管部门实施监督。

　 需要指出的是，目前我国部分城市在实施相对集中行使城市规划行政处罚权时的操作办法并非完全按笔者所述的业务程序进行划分与衔接，而是采取按建设项目未领取“一书两证”和领取了“一书两证”两种情形划分，分别由城市管理执法部门和城市规划行政主管部门来履行职能并进行建设项目全过程的跟踪、监督、管理直至实施行政处罚。这些城市明确规定对未领取“一书两证”的一切建设项目一律按“严重影响”的违法项目定性并实行责令“限期拆除或没收违法建(构)筑物或其它设施”的处罚。除此以外，若对认定为较为轻微的“影响尚可改正”项目等的处罚，则需先征询城市规划行政主管部门定性同意方能实施。其衔接程序如图2所示。这不失为对工作运作、责任划分和程序衔接有效的折中、过渡办法，既符合国家“相对集中行使行政处罚权”的“相对”要求，也符合《行政许可法》“谁主管、谁负责、谁监督”的原则和规定。