仇保兴

　　转型期城市规划变革的成功与否，直接关系到我国的城镇化进程，以及资源节约型、环境友好型社会的建设进程。转型期的城市规划变革，主要包括四部分内容。第一，我国转型期城镇化的特征和面临的危机(有的危机是潜在的，而有的正在到来)。第二，转型期城市规划调控的原理。第三，转型期城市规划变革的基本原则(包括哪些方面需要变革，变革的方式是什么等内容)。第四，规划变革的具体内容。最近一两年来，我们推出了一系列城市规划变革的新内容，虽然有的已经形成法律法规了，但是许多从事规划的人实际上对此还不够熟悉，因此本文也一并加以介绍。

１、我国转型期城镇化的基本特征和面临的危机

1.1我国转型期城镇化的基本特征

　　第一，我国的城镇化进程伴随着市场化、全球化、法治化、信息化，不是一个独立的过程。

　　我国已实施了几十年的计划经济，正好在快速城镇化的过程中实行体制改革，引进市场机制，发挥市场配置资源的基础性作用。因此，我国的城镇化过程伴随着市场化，是市场机制逐步发挥资源配置作用的过程。城镇化与市场化相伴随，是我国城镇化发展的一个特点，而其他先行国家一般是先市场化，然后才有城镇化。

　　我国的城镇化过程伴随着全球化。在全球化时代，关贸壁垒降低，全球经济一体化明显加快，国际资本的转移大大加速，加工业在全球的扩散形成趋势，尤其是跨国大公司在全球资本的流动过程中起了主导作用，促使资本向着高盈利的地方流动。当然，全球化也带来了很多的问题。比如，发达国家把整个制造业中具有高附加值的两端控制在自己手里。一手抓技术的开发和游戏规则的制定，一手抓市场，把中间那一段，即产品加工和组装转移到第三世界。产品加工和组装这些环节，是最需要原材料和低成本劳动力的，而且会产生严重的环境污染，消耗大量的能源。如我国就成了世界加工业的大工厂，实际上是消耗了大量的能源、原材料，留下了污染，而利润却被他们拿走了，然后我们还被指责低价倾销。我们的纺织业、电视机、电冰箱等都遇到过这样的问题。因此，全球化的弊端之一就是穷的更穷、富的更富，一些地区和城市被边缘化。

　　我国的城镇化过程伴随着法治化。依法治国正在成为我们全党和各级政府的行动准则，一切活动都要符合法律法规，都要依法行政。

　　我国的城镇化过程伴随着信息化。信息化一方面使人们面临信息爆炸而无所适从，另一方面又使信息的不对称性有所改善。过去通过很复杂的手段才能获得的信息，现在通过因特网就能非常容易地获得。个人通讯工具现在成了最普遍的必需品，对人们的活动模式产生日益深刻的影响。

　　所有这一切，都使我国的城镇化比其他国家的城镇化更复杂，因为在此阶段有那么多的“化”在我国同时进行。

　　第二，城镇化不仅仅是人口在空间上的迁移过程，更是社会文化模式的变迁过程。城镇化之前，人们是分散居住和活动的，这种居住模式基本上是以分散就业的自然经济为依托的。城镇化的发展使人们向城镇集聚，人与人之间交往的密度和频率大大提高。文化、法制、社会的组织构架及其变革将与城镇化发生很大的交互作用。因此，城镇化不仅是人口迁移的过程，更是社会文明的变迁过程，也就是从农业文明转向工业文明、从农村文明逐步转向城市文明的过程。

　　第三，我国的城镇化主要依靠工业化来推动。城镇化健康发展的主要条件就是城镇要通过发展工业和服务业来提供就业岗位，使农村和牧区的富余劳动力逐步转移到城市里来。英国著名的规划学家彼特·霍尔曾经说过，世界范围内的城镇化有三种类型。

　　第一种类型，即东亚地区一些国家如中国、日本等的城镇化模式，被称为良性的城镇化。城镇发展提供了工业和第三产业的就业岗位。城市提供多少岗位，就吸收多少农村劳动力。因此，城市因产业发展所提供的岗位与农村富余劳动力的转移量能基本相匹配。也就是说，农村富余劳动力只有在城镇找到比较正规的就业岗位，才能使城镇化平稳进行。这是一种良性的城镇化。

　　第二种类型，即非洲、南亚地区一些国家的以非正规就业为主的城镇化，也就是不健康的城镇化。劳动力转移在前，就业安排在后，过多的农村剩余劳动力涌向城市，这样就发生了冲突，在城市边缘形成很多贫民窟，不仅损害了城市环境，而且也毁坏了农业生产力。这是不健康的城镇化，我国要力求避免出现。

　　第三种类型，即发达国家的逆城镇化。在一些发达国家，90％以上的人口已经集中在大城市、中等城市和小城市。后来农村的生活条件不断改善，交通、通讯非常便利，空气更清新，生态环境更好，有钱人反而愿意住到农村去，每年约有0.1％～0.2％的人倒流到农村去居住。这样就出现了逆城镇化的现象。

1.2我国转型期城镇化面临的危机

　　一是城市过度蔓延。在东南沿海，城市与城市已经连成一片了，而且新开发的地区建筑密度越来越低。史实证明，如果城镇化的过程伴随着机动化，城市的过度蔓延就会同时发生。因为机动化意味着小汽车进入家庭，人们一旦拥有小汽车，人的空间移动自由度和便利性就大大提高了，人们就能在更广阔的空间中有自由居住的选择权。此时，人们就会离开拥挤和被污染的城市中心，到郊区去定居、生活、工作。这样一来，城市的过度蔓延就难以避免了。美国在一百多年城镇化的过程中，也同时伴随着机动化，城镇的人口密度从每平方英里大约8　000多人降到1980年的每平方英里只有1　800人。过度的郊区化造成美国以5％的全球人口消耗了1/4的全球能源。

　　二是城市特色风貌丧失。在我国快速的城镇化进程中，全国各地已经出现了过度改造旧城、乱拆精美的古建筑、盲目“克隆”国外建筑风格、乱建标志性建筑、盲目攀比建筑高度等问题，割断了许多历史文化名城的文脉，造成了“千城一面”的景观，破坏了宝贵的文化遗产资源。

　　三是基础设施短缺。城市是人口高度密集的地方，需要解决城市的防灾、污染等问题，需要足够数量的基础设施来实现公共卫生、公共安全的目的。城市规划法和现代城市规划理论，就是为了抑制欧洲黑死病、伤寒病等城镇化初期传染病的流行而出现的。在农村，一个村里有几百人，他们与外界很少交往。而在城市里，人与人之间的交往突然增加了，这个时候传染病就会迅速蔓延开来。人类历史上最早开始城镇化的法国、德国、英国、意大利等欧洲国家，曾出现了严重的黑死病、伤寒和霍乱，夺走了大约一亿两千万人的生命，比两次世界大战中死去的人口总和还多。因此，英国出台的世界上第一部城市规划法，就明确规定了供水的质量、房子之间的距离、每个房间居住的人数、人行道路的宽度等。由此可见，城市规划就是为了应对城市环境日益恶化而产生的。我国几年前发生的SARS，也是一个警告。因此，城市人口越密集，发展越快，就越需要足够的基础设施去应对人口密集所产生的各种各样的污染。

　　四是房地产泡沫。我国的宜居土地仅为全部土地的10％，且大部分位于沿海地区。与美国有三条海岸线不同的是，我国仅有一条海岸线，宜居地区与少量的高产农地在地理上高度重合。从以前二十年人口迁移的规律看，60％～70％的外迁人口是迁往东南沿海一带。因此，最易发生房地产危机的就是东南沿海，那里人口密集，可建设的土地供求失衡，很容易出现房地产价格的大起大落。

　　五是交通拥堵。现在北京、上海等特大城市上下班时段的堵车情况日趋严重，平均车速从原来每小时40　km降到现在每小时只有20　km，与自行车速度差不多，在中心区里，平均车速甚至每小时只有5　km～7　km，比人走路快不了多少。交通拥堵作为全球大城市的通病，正在我国大多数大城市中迅速蔓延。

　　六是城市污染加剧。世界银行评定的全球污染最严重的20个城市中，中国占了14个。

　　七是城市灾害频发。一些城市跨在地震带上，有的下面是矿井，地下被掏空了，导致地面下沉。还有的城市大量抽取地下水，造成巨大的漏斗，土地的承载能力就变化了，于是有可能造成建筑设施的倾斜、断裂。美国在城镇化过程中没有认识到抽地下水会造成这么大的影响，结果有的地方的一幢建筑或一个小学突然之间全部陷到地底下，造成很大的恐慌。我国华北地区目前存在地下漏斗的面积达四万多平方公里，最深的地方的水位已经降到二百多米以下，水位下降的最快速度达到每年1.5　m。再加上有的城市地下有许多矿井，如乌鲁木齐市的地下就全部是煤，如果一不小心挖到断裂带上，就容易造成突然塌陷，引发城市灾难。另外，城市火灾、洪水等灾害也都会频繁出现。

　　八是城乡收入差距扩大(图1)。

　　这些危机都需要我们在城镇化的过程中加以克服或进行缓解，否则我国的城镇化就不可能是健康的城镇化。

２、转型期城市规划调控的原理

2.1计划经济与市场经济时代城市规划模式的区别

　　(1)经济社会发展计划与城市规划之间的关系从从属关系转变为相互依存的关系。在计划经济时代，国家或地方的经济社会发展计划与城市规划的关系是后者服从前者，国民经济和社会发展计划在空间上的投影就是城市规划。当时受苏联模式的强烈影响，我国把城市规划与国民经济发展计划之间的关系说成是投影和转译的关系。城市规划成为国民经济发展计划的附属物，是落实计划的空间手段之一。随着市场经济的发展，城市规划演变成为国民经济发展计划的“支撑”和“载体”，城市规划的地位有所上升，经济和社会发展计划需要城市规划去贯彻、去落实。现在这两者之间更为平等。因为国民经济发展规划期一般为5年，而城市规划是以20年为周期的规划，二者依据的信息数据、管制目标和方式都有所差别，所以它们之间的关系，已从原来的从属关系逐步转变为相互依赖、相互依存、相互衔接的关系。

　　(2)城市之间的关系从相对孤立转变为相互竞争与合作。市场经济的决策主体是分散型和自主型的。这导致城市的自主权大大扩大，城市政府成为最基础的经济调节细胞，能够独立自主地做出决定。此外，市民可以用“脚”来投票选择居住地，哪个城市的生活条件好、创业环境好、生态景观好，他们就迁移到哪个城市去。这就引发了城市之间争夺中产阶层、企业家、投资者的竞争。同时，产业发展引发了城市之间的竞争和合作浪潮。以旅游业为例，它是一个区域互补性很强的产业，没有人愿意孤立地搞旅游业，一般是周边几个城市运用特色互补，共同发展旅游业。如到新疆吐鲁番去看火焰山、看葡萄沟，然后再经过天池去看天山风光，不同的景观能够相互补充，形成一个协作网络。这促使各景点既是竞争又是合作的关系。旅游业是这样，农业、工业、其他第三产业也是如此。

　　(3)城市规划建设的模式从政府包揽一切转向明晰产权、政府监管。计划经济时期政府包揽替代一切，不需要界定产权关系，不需要保护财产的所有权。而市场经济是以民间和企业投资为主的，政府必须以规划来界定和保护土地的产权、空间的界线，引导投资。政府应做好市场监管，以企业为主体进行城市基础设施建设；通过城市规划合理分配城市空间资源，引导和调控各建设业主的行为；通过建立监管体系来加强对自然垄断企业的监管。

　　(4)城市规划的可控性从刚性和简单转向柔性和复杂。原来的城市规划是刚性的规划，功能分区、土地利用性质、建筑强度、基础设施等方面一旦确定，名义上谁都不能改变，简单明了，但十分僵化，一旦投资项目和经济形势发生变化，规划就难以适应。之所以出现这样的情况是因为计划经济就是政府说了算，认为未来一切都是可以预测的，可以事先调控的。而市场经济有无数个决策主体，不确定的因素大大增加。比如规划上确定某区块要建一个化工厂，但引进了一个投资者，他却想在该区块建一个纺织厂。原来确定的化工厂，现在要改成纺织厂，计划变了，规划就要相应调整。这就要求规划具有一定的灵活性，以适应市场的变化，因为未来是不可预测的。因此，规划就要变得既有限止性、规定性，能对不可再生的资源进行保护，又有适应性、灵活性，能够适应外部的变化，适应投资者的需要，管住应该管的。这样一来，城市规划的管理体系也就变得越来越复杂。

2.2转型期的“市场失效”

　　在转型时期，政府要管住那些市场管不了、“市场失效”的事情，这是政府职能转变的主要方向。现在，县、市政府都面临着精简机构的问题，哪些机构要减掉，哪些机构要强化，如果搞不清楚，就要学习这方面的理论知识。政府的主要职能是解决“市场失效”问题，市场能做的事，全部让市场去做；市场做不了的事，必须由政府来做。这个原则定下来以后，政府该管什么就清楚了，该设立哪些机构也就明确了。

2.2.1典型的“市场失效”

　　一是垄断经营。垄断经营会导致“市场失效”。在一个城市里，自来水供水网络、燃气管道网络等只能是一套，不能有两套，否则就会造成浪费。但一套网络经营容易导致自然垄断，垄断机构没有动力去提高效益和服务质量，政府就需要对这些自然垄断行业加以管制。就是说政府要干预，要注重公平，引进竞争机制，否则市场容易失效。

　　二是外部性。所谓外部性，意指一个人或者企业在追求自身利益过程中损害或者增加他人和社会的利益。给他人带来坏处或者带来好处，都属外部性。外部性有两种，带来好处的是正外部性，带来损害的是负外部性。如一个新的住宅小区，如果建在名校旁边，房价就会上升，因为它享受到了学校带来的正外部性。如果其周边是一个化工厂，时有臭气排放出来，那房价就会明显下降，因为化工厂给居住环境带来了损害，这是负外部性。政府的作用就是要限制负外部性，增加正外部性，这就要求控制噪音、污染和社会犯罪，增加社会福利，增加教育设施、卫生设施和绿地建设。从外部性来看，政府的职能非常明确。< AN> 

　　三是信息不对称性。比如到医院里去看病，医生与病人之间的信息就是不对称的。他说你生什么病，病人搞不清楚，没病他说你有病，小病他说你是大病，然后给你开了一大堆药，他赚钱。正因为信息不对称，政府就要监督，要建立一系列的规章制度，如医生从医必须要有执业资格，要有职业道德和行为守则，违反就要被处理等。政府还要对药价进行监控，药品出厂价与卖到病人手里的价差应该合理，要控制这个幅度。通过政府正当的监控来减少信息的不对称性，通过政府的强制介入，强制性进行信息披露，使消费者与服务者之间信息不对称的程度能够降下来。

　　四是公共品提供。如城市道路、桥梁、绿地、残疾人专用道、卫生防疫、医疗和工伤保险、九年义务教育、社会保障制度等都是社会的公共品。这些公共品，市场是无法提供的，企业不可能提供，个人也不会永远做雷锋，这就需要政府通过税收来提供公共品。用最少的财政支出来提供最多的公共品，这是最好的政府的定义之一。然而，政府提供的公共品存在着大量的浪费，因为它没有投入、产出的概念，没有回收期，也不可能回收，如城市里的道路、桥梁是不可以收费的。还有，政府往往是低效益的代名词，提供了多少公共品，难以被市民们监督，也不会主动建立这样一种反馈机制。因此，政府往往缺乏提供公共品的动力，提供得多，对政府官员本身也没有直接的好处。因此要建立一种激励机制，促使政府增加公共品的数量，优化公共品的质量。

2.2.2“市场失效”引出“市场界限”

　　原来国务院所属部委中有第一机械工业部、第二机械工业部、化工部、轻工部、纺织工业部、冶金部等，现在都被撤销了，因为这些部都是管具体产业的，而随着市场化进程的深化，这些产业的发展都是市场能做的事情，所以相应的机构被撤销，政府职能转向市场不能做的事情上了，即转向“市场失效”的方面。“市场失效”引出“市场界限”，是为了进一步说明政府在哪些方面是可以有所作为的，即哪些市场无能为力的事情，要由政府去做。

　　一是公平界限。政府要提供社会公平，人人都可以享受城市的福利，不只是市民，甚至是移民、进城务工人员、旅游者都可以享受；保障社会的环境、社会的安宁，这就是社会公平。许多国家的宪法甚至写明人人生来就是平等的。这是因为保证社会公平是市场做不到的。

　　二是公共品界限。政府必须要为居民提供城乡公共空间，包括道路、桥梁、绿地、公园、广场等。优美的环境、良好的空气质量，是最基本的公共空间素质。因此，胡锦涛总书记提出要让人们喝上干净的水，呼吸清洁的空气，这就是对公共空间最基本的要求。这也是需要由政府去提供的。

　　三是伦理界限。如为残疾人、儿童、老年人提供服务。

　　四是生态界限。不仅要让我们这一代人享受良好的城市空间，而且还要让我们的子孙后代都能够享受，也就是生态要延续，资源要节约，要实现可持续发展。

　　五是城市防灾界限。迅速应对天灾人祸或恐怖活动是市场机制难以实现的。尤其是在人口密集的城市，一旦发生灾难或遭遇人为破坏，政府机构就需要及时采取有效措施，甚至启动紧急预案，将事故的破坏减到最小，保障市民的生命财产和城市的正常运转。

　　六是城市风貌保护界限。因为市场只是做投入最少、产出最多的事情，所以市场不会注意历史风貌的保护。像建于1954年的建设部办公大楼，是与北京十大建筑同一批的建筑。整座大楼具有浓郁的民族风格，但由于当年建造时用的钢筋较细和使用年限的问题，现在属于危房。对于这样的危房，推倒重建是最简单、最便宜的。而保护要比新建多花两倍多的钱，因为要先对大楼结构进行加固，然后进行内部改造。但对于此类历史文化建筑政府要予以保护，因为保住了这些历史风貌，就保存了城市形成的历史文脉和多样化的优美空间。

　　七是城市产业和人口的集聚力的培育。城市是产业的聚集地。为什么在城市化的初、中期，区域的人口和产业向城市聚集而不是分散呢？第一，因为城市具有共享的效应。各种各样的企业、产业聚集在城市，相互之间可以共同享受正外部性。当然也有负外部性，如污染问题，某个企业污染严重，其他企业也就不愿意来了。但是城市正外部性更为突出，因此企业都愿意向城市集聚以获取这种共享的效应。第二，城市具有专业化分工与合作的效应。这一点在大城市尤为明显。在农村、牧区医疗所的医生，肯定是全科医生，从内科到外科只有一个人。但是在城市的医院里，牙科医生就只治牙病，耳科医生就只看耳病，专业分工很细，相互之间又进行紧密的合作，共同为病人服务，这就是专业化分工与合作的效能。医学是这样，工业、商业也是如此，专业化分工细了，服务质量就可以提高，技术就精湛，知识积累就快。这是城市文明带来的财富新源泉。第三，城市会产生一种自组织强化效应。城市的经济体、社会体是自我组织、自我演进的，其结构的复杂度越高，自我演进的性能就越好。一般而论，大城市的竞争力之所以比小城市的竞争力更强，就是因为大城市复杂度高，自适应调控能力强。第四，城市具有规模效应。无论是单个企业，还是企业集群，都有合理的规模效应。它们一旦在城市集聚，就可以利用城市的外部性，使自身的收益更高。也有人将其称之为集聚效应或外部规模经济效应。第五，城市具有交易成本整体下降的效应。比如购买同类电冰箱、电视机、服装等商品，大城市肯定要比小城市便宜，这不仅是因为运输的成本问题，而且是因为大城市的进货渠道多，竞争激烈，尽管它库存的成本比较高，但是价格水平总体是下降的。

　　城市不仅对产业有集聚力，对人口同样有集聚力。城市对人口的吸引，存在三种很强的拉力。第一是城市与农村的工资差距。现阶段我国城市与农村一般劳动力的工资差距约为4.8倍，劳动效率相差4倍多。此差距越大，城市的吸引力就越大。第二是城市提供的就业机会非常多，甚至城市提供生存的机会也比农村多。第三是移民有未来的预期收益。有些人迁居城市后，虽然眼前没有什么好处，但是子女可以得到良好的教育，自己老了以后还可享受社会医疗保障。这两者就是移民对未来的预期。

　　2.3转型期的“政府失效”

　　政府不能介入所有的社会、经济事务，因为政府不是万能的，有许多事情政府是不能做或者做起来不合算的。

　　一是合乎理性的无知。计划经济的低效甚至无效已经证明了政府确实存在合乎理性的无知。计划经济体制在苏联最早实行，当时列宁对计划经济和共产主义作了经典的解释，他认为共产主义就是苏维埃的政权，加德国的电气化，加美国的大学制度，它是一个简单的公式。什么是计划经济？计划经济就是由中央政府根据老百姓的需求来制造商品。设想挺好，就是不要生产多余的商品，因为资本主义国家生产过剩造成了严重的经济危机，所以就需要中央政府来控制，使生产不过剩，避免产生经济危机。也就是说，用一台计算机来控制所有人的爱好和需求，并据此来生产与需求等量的商品。这是一个很美妙的设想，但是实际上行不通。这就是典型的合乎理性、却是无知的例子，也是计划经济的一个悖论。因为人的爱好是会变化的，是无穷无尽的，不可能通过事先设定计划来满足人们的需求。计划经济是全能和强势政府的行为模式之一，但因为“无知”而被实践证明行不通。

　　二是对公共利益的冷漠。私人利益与某些自然人的切身利益直接紧密相联，而公共利益只能由政府来提供和保护，但难以与政府的某个具体成员的自身利益直接挂钩，这就难以激励公务员认真负责。我们有许多干部忙忙碌碌，往往是在为某些企业服务，而不是为公共利益服务。这样的干部还不是少数。我有一次去新疆检查某个著名风景区的工作，当地官员们给予了隆重接待。一开始我还不明白这么客气干什么，后来才知道原来是要我点头，同意他们把风景区的经营权、门票的销售权全部让给一个公司。这个公司是他们上级的家属办的。风景区是大自然的造化，是祖先留给我们的宝贵财富，现在政府设一个景区大门，然后就收门票，而且每年的旅客人数都会增长30％以上。旅游业是方兴未艾的产业，没有哪个产业的消费者会像风景区游客这样持续增长，没有一个企业的经营模式会像风景区收门票的经营模式那样简单。收了门票以后，政府应将一部分收益用于景区的基础设施建设，一部分收益用于风景区的生态环境维护。但在现实生活中，相当一部分公务员对公共利益冷漠，而只热衷于私人利益。

　　三是忽视少数人或弱势群体的利益。西方发达国家在城市化过程中普遍出现了城市中心区的衰败。掌握着政治权力的中产阶级迁往郊区之后，城市中心就成为有色人种和穷人生活的场所。他们属弱势群体，没有影响政府财政拨款的能力，老城区的维修资金被大量转移到富人聚集的郊区，城市中心就不可逆转地衰落了。

　　四是受到俘获。所谓俘获，就是借助政府的力量来发展私人利益。现在，许多企业特别是大企业都设有公共关系部，这个公共关系部是干什么的？就是走政府的门道，与政府建立各种各样的关系，给政府的官员尤其是关键岗位有权的官员提供各种各样的好处，提供灰色收入，来换取企业的利益。这就是企业公共关系部的妙用。我们许多政府官员被“俘虏”了，就为私营企业忙碌了，而不是为公共利益服务了。一旦政府的多数公务员被俘获，政府就失去了为人民服务的效能

　　五是信任危机。政府所行使的是公信权，只有获得公众信任，政府所拥有的公共权力才能顺利行使。如果产生了信任危机，公信力就会大大降低，政府施政效率就会大大下降，政府就会失效。

　　六是官僚作风。不关心老百姓的需求、不关心老百姓的痛痒、不关心实际问题的解决，这三个“不关心”会产生官僚主义，也会导致政府失效。

　　七是管制时滞。也就是说事情发生在去年，今年才采取措施。如果政府工作人员不能及时解决问题，办事拖拉，决策缓慢，无人及时拍板并承担责任，政府失效也就不可避免了。

　　以上是转型期政府最容易出现的七类“政府失效”。因为转型期是一个快速变化的时期，是复杂性日益增强的时期，是文化多元化的时期，是全球化不断推进和信息爆炸的时期，任何停滞、守旧的政府都会失去效能。必须要指出的是，这些都与城市规划密切相关。

　　2.4解决“规划失效”的基本思路

　　一是城市规划的重点应该放在克服“市场失效”上。凡是“市场失效”的那些领域，都是城市规划要关注的重点。市场机制能发挥作用的，企业能有效处理的，政府都不必去关注，也不必发挥调节功能。

　　二是在城市规划的编制、审批、实施过程中要防止“政府失效”。前面讲了七种“政府失效”，其中的企业俘获有一个典型的例子。有一次，中纪委书记吴官正同志到成都视察，他是从基层干上来的，当过市委书记、市长，对基层工作非常了解，当车行至某一主街道时，他看到道路边有一座房子明显占据了人行道。80　m的道路红线控制，怎么会在这一段突然缩小到60　m，有20　m的公共空间被房子占了呢？他当场就在车上对成都市委书记说，这个房子占了红线，肯定存在以权谋私，你们要查查看。市委书记就让纪委去查，结果证明，从规划局长、副局长一直到负责规划审批的处长，一共十几个人都从这项违法建筑审批中受贿，最多的受贿35万元，最少的也受贿了5万元，一个规划局近1/4的人被牵涉到这个案子中。这是政府被俘获的典型案例。

　　三是注重城市规划体系变革的实际问题导向性和渐进性。城市规划体系变革的方向是解决现实存在的问题，解决在转型期发生的种种“市场失效”、“政府失效”，并有效地调控城市的两种聚集力。总之，这种变革不能脱离实际，只能与我国的法治进程和市场化的程度相适应，不能采取疾风暴雨式的改革方式。

３、转型期城市规划变革的基本原则

3.1公共政策研究与物质空间规划并重

　　以前的城市规划只注重研究城市的物质空间，现在既要注重空间资源的合理分配，又必须研究公共政策。因为许多现实的城市问题需要有相应的公共政策去应对。现代城市规划决不只是一个引导城市建设的规划，它的涉及面很广，政策性很强。

3.1.1公共政策研究与物质空间规划并重的必然性

　　以前的城市规划只是引导建设，现在还要关注社会问题。首先，城市发展目标具有多元性。城市发展既要创造良好的人居环境，又要为产业的发展提供良好的支撑，以形成区域的发展核，带动农村的发展，反哺农村、支持农村。整个地区的开放，都要通过城市的发展来带动。其次，城市面临的问题越来越复杂。现在的城市政府官员遇到的许多问题都是极其复杂和棘手的。城市是人类智慧所造就的最复杂的人工与自然复合体。随着市场化、全球化、信息化和机动化的到来，现代城市变得越来越复杂。再次，影响城市竞争力的因素越来越多。所以，城市规划必须研究城市经济、社会和生态环保等问题，不能局限于原来的物质空间。

3.1.2落实“五个统筹”的要求

　　“五个统筹”的核心在城市。从统筹城乡发展看，城市是主动者，是农村发展的“领头羊”。在目前的发展阶段，农村要致富，要解决“三农”问题，必须通过城市支持农村、工业反哺农业。城市要通过基础设施延伸服务，带动周边农村的发展，如城市公交线路延伸到农村，改善农村交通状况。现在有些地方的思路刚好相反，农村的小巴、三轮车涌到城市里来，结果城市周边的农村享受不到城市舒适干净的公交车，反而造成了交通混乱。再如自来水供给系统，以城市为基础向周边农村联网扩散，是保证饮用水质最好的方法。英国社会学家霍华德是城市规划的老祖宗，他最早提出的“田园城市”理念奠定了现代城市规划的理论基础。对于城镇化的发展，他提出了一个著名的观点，就是要把城市的经济活力和现代文明送到农村，把与自然和谐相处的农村田园风光引入城市。城市中要有绿地、树林、公园，小桥流水，市民能通过接触这些自然景观来保持身心健康。英国的田园城市莱奇沃思、20世纪新镇规划，甚至法国巴黎的香榭里大道的取名等都受到霍华德“田园城市”理论的深刻影响。

　　从统筹区域发展看，区域一般由节点、通道、腹地三种要素构成。城市是区域的节点，是区域的发展极，是区域经济发展的火车头；通道是城市向周边辐射的交通、能源、通讯等网络，以及现代的信息流、商业流、物质流等；腹地指的是广泛的小城镇和农村。要实现区域的协调发展，要求中心城市必须健康发展，节点城市数量要增多，功能要提升，通道的密度要加大，腹地要有良好的生态环境和较高的农副产品产出量。

　　从统筹经济与社会发展看，城市规划是统筹经济与社会发展的“抓手”。社会的健康发展需要有足够的公共品。包括教育、卫生、文化、体育和防灾设施在内的公共品的建设需要通过城市规划加以落实。经济发展需要城市规划提供足够的工业和服务业用地，而且各类用地的基础设施要配套。没有“三通一平”和合理的服务设施配套布局，城市的经济与社会发展就不可能协调。

　　从统筹人与自然的和谐发展看，城市实际上是把需求、污染、能源使用、资源消耗集中到了一起，这就带来了人与自然关系的失衡、当代人与子孙后代的环境资源冲突等问题，因此需要规划来加以控制和集约利用。如用地分配，我国一般城市的用地包括15％～25％的工业用地、8％～10％的道路用地、15％～20％的绿化用地，其余为居住用地和第三产业用地。通过城市规划，合理分配城市各类用地，确定数量与空间分布，实现人与自然和谐相处。例如，城市绿地规划要把分散的公园、绿化带、湿地、生态走廊和绿地连成系统，使得动物在此生态网络中可以迁徙繁殖。城市中的人工环境比重很大，然而通过正确的规划引导，能够实现人与自然的和谐相处、可持续发展，这就是规划要做的事情。规划也要通过对城市周边地区的调控，使城市自身与周边自然生态环境和谐相处。

　　从统筹国内发展与对外开放看，现代城市本身是对外开放的主阵地，所谓整个国家的对外开放，就是要以城市为“桥头堡”。外资投资二、三产业，不会直接进入农村，而是首先在城市驻脚，然后才争取周边的农村、农业服务等消费市场。跨国公司总部也不会设在农村，而是设在城市里面，然后再把农副产品加工基地建在农村。例如，新疆非常适合种植葡萄，特别是酿制葡萄酒的葡萄。这类葡萄的种植，要求年降雨量约为200　mm，阳光充足，土质疏松，昼夜温差大。这几点要求新疆都符合，因此新疆有条件发展成为中国的“香槟地区”。若要在这方面引进外资，比如引进法国、意大利的葡萄酒酿造技术，方法肯定是先在大、中、小城市立足，设立销售中心和总部，然后在农村建立种植基地。对外开放实际上是以城市为“桥头堡”的对外开放，没有城市的对外开放，是不可能实现国家和区域的开放的。

　　此外，从理论上分析也可以得出同样的结论。著名的华裔经济学家杨小凯提出了超边际分析经济理论，他认为，大、中、小城市有各自的职能分工。大城市是国际交易的“跳板”，像上海、北京、广州和各省会城市，凡是国际贸易会议都在这些城市开，不会在其他小城市举办，因为这些城市在国际贸易方面的交易成本最低，所以它们是周边国家进行国际贸易的“跳板”。中等城市、地市级城市是某特定地区或区域贸易的中心。小城市则是周边地区农村农副产品的交易中心。这样，城市自然就产生了不同的区域服务功能、辐射能力和相互之间的分工协作。这是城市为什么分等级存在的主要原因。

3.1.3英国两个层次规划的启示

　　英国是世界上最早开始城镇化的国家之一，现代城市规划学起源于英国，规划管理体系完善程度较高的地区也在英国。英国的地区发展战略规划，实际上相当于我国的城镇体系规划加上城市总体规划的发展战略部分，其内容主要涉及城市未来的经济社会发展、对外开放、环境污染整治、生态平衡和可持续发展等战略问题，内涵与“五个统筹”相似，包含的层面非常广。英国地方的分区规划，相当于我国总体规划的图则和策略部分，以及控制性详细规划等，主要内容是政府管制、行动计划等。这两个层次的规划的功能区别是相当明显的，一个是落实“五个统筹”的要求，另一个是解决具体的规划控制、引导、建设问题。这两个层次的规划是相互配套的，反映了现代城市规划管理体系变革的趋势。规划涉及的事务越来越多，既要关注“五个统筹”等战略问题，同时又要解决微观的空间管制问题；既是宏观调控手段，又是微观建设管理的依据。< AN> 

3.2他组织与自组织的城镇化模式相均衡

3.2.1东西部城镇化道路的区别

　　我国东部的城镇化，主要是自下而上的城镇化，大多数农村、小城镇的成长非常迅速，城市体系比较健全，大城市就一两个，中小城市、小城镇的数量等级呈宝塔式排列。而在西部，基本上是自上而下的城镇化，大城市只有一个，就是省会城市。以新疆为例，乌鲁木齐市的经济总量占整个自治区的45％。而杭州的经济实力很强，GDP是2　543亿元(2004年)，财政收入是400多亿元，但占不到浙江省经济总量的1/4。乌鲁木齐的经济总量只有杭州的1/4，但是占新疆自治区经济总量的1/2左右。新疆除乌鲁木齐是特大城市外，下面没有50万～100万人口的大城市，城镇体系中缺了大城市这一档。四川省除成都市之外，下面就没有大城市了，城镇体系不健全。这是在我国西部、东北老工业基地都存在的问题。

　　东部的城镇化是工业化的结果，因为工业化促进了城镇化的迅猛发展。西部的城镇化往往只是工业化的陪衬，如新疆的克拉玛依，发现了油田之后建了个城镇。西部其他地区也是以这种方式来推进城镇化的，即在发现矿藏、建了加工厂之后，配套建设生活区等。因此，西部地区以矿产、油田和大企业命名的城镇很多，如酒泉发射中心、大庆、攀枝花等。

　　东部的工业企业相互之间具有高度分工与合作的关系，在地理上成群地分布，进而有力地推动了城镇的发展。而在西部，工业企业相对独立，大而全，专业化程度不高，企业与企业之间的分工不细密，企业的产品生产从原料、配件到精加工及零配件组装，全是在一二个企业内部完成，促进城市发展的动力不足。虽然现在情况有所好转，但是专业化程度仍然不够。

　　东部的城镇化是农民主动进入当地集镇创办企业，甚至创建“农民城”，“自组织”式地形成了城镇化的动力。在西部地区，则是农民或牧民被动地等待城市工业扩张，通过征地被招收为合同工人，被动地由农民转变为工人，而不是主动创业。两地的城镇化机制是不同的。

东部的小城镇和中小城市有了一个以上的企业集群作为依托后，就产生了自我发展的动力，从而推进了城镇化。西部则缺乏这种动力，或者原有动力衰退，如矿产资源、石油资源枯竭，进而导致城市发展动力衰退。现在我国许多煤矿城出现了这个问题。如辽宁省阜新市拥有80万人口，算是大城市了，但煤矿资源的枯竭造成煤矿工人的大量失业，80万人口中失业人口达30万，使城市发展长期停滞不前。

3.2.2集群现象具有相似性

大多数生物系统都是呈集群形态存在的，如蜜蜂以蜂王为中心，但也存在没有中心的生物系统。类似的，经济系统以母公司为中心形成集群，有以商标为中心的，还有以大学为中心的，但是也存在没有中心的市场型、网络型集群。像许多城市的贸易区，小贩们定期或不定期地从四面八方向这里汇集，没有集市的总头领，但是商品交易还是很活跃。城市群系统也可分为单核心城市群和多核心城市群，像珠江三角洲群雄并起，多头竞争，就形成了混合产业的城市集群，成为多核心的城市密集区。没有中心的集群和有中心的集群在大自然和人类社会结构中普遍存在。

3.2.3城镇集群的自组织特征

　　城镇集群的第一个特征是具有自组织的作用。城市及其体系在演化过程中形成了一套有效利用社会资源和自然资源的循环方式。在这一过程中，不能有效利用各种资源的城市肯定会衰退，最终被淘汰。像新疆的楼兰古城，它之所以由远古丝绸之路时的繁华地区没落为遗迹，就是因为周边生态退化，地下水变迁，导致环境恶化，人类无法生存。反之，如果历史久远的城镇能留存发展至今，就说明该城镇具有一套对自然和资源有效的利用方式。从这个意义上说，保护、利用历史文化遗迹，是我们学习古人智慧、汲取教训、研究现代城市怎样有效利用自然资源的好方法。

　　第二个特征是自下而上的自组织城镇化优于自上而下的他组织城镇化。因为自下而上的自组织城镇化会自动对外部环境变化作出调节或适应，活力比较强，生存的适应性和对外竞争能力较强，所以健全的城镇体系结构对于区域的发展是非常重要的。城市空间结构形态是决定一个地区的竞争力的重要因素。

　　第三个特征是自组织系统的进化有内在规律性，即从低组织度向高组织度演化，从简单向复杂演化，从网络节点少的模式向网络节点多的模式转化，并且转化的速度越快，区域经济就越繁荣。

　　第四个特征是自组织系统与他组织系统可以相互转化。计划经济就是一个他组织的经济系统，市场经济则属于自组织系统，这两个系统相互之间可以转化。以前沿海地区也是以计划经济为主，经济没有活力，但是向市场经济转化得比西部地区早，比中部地区快，活力就展现出来了。

　　第五个特征是要产生自组织结构，最重要的是要具有构筑自组织结构的条件和环境。从理论上讲就是要具有初始条件，这些条件实际上相当于经济和社会发展的各种政策和人文精神。比如给企业和个人创业提供宽松的政策，使居民、农民自己能够动员起来自由发展，此外还要有好的劳动力素质、社会智力、外部贸易条件，要有稳定的社会治安、政府政策和发展空间。自组织体系的高级有序状态，要求政府管住应该管的，放开应该放开的，促使社会经济系统进入“混沌”状态。这些都可以从政策角度去描述。

　　最后一个特征是城镇系统内部各层次个体之间是相互作用的。这种相互作用越强、越频繁，城市集群发展的动力就越强，城市的经济发展也就越快。城市本身要为增加人与人之间的接触、交流而创造条件，是实现社会专业化分工与合作的平台。在城市中会形成高度细密的专业化分工，而专业化分工又能促进社会经济的发展。总之，只有细密的专业化分工与合作才会促进信息、能源、交通规划等方面的技术创新，而技术创新和政策变更会对城市个体间相互作用的强度和频率产生影响，这种良性循环进而对城市的演进、发展产生影响。

3.2.4企业集群的基本特征与城市核心竞争力

　　如何才能形成产业集群？其条件是什么呢？第一，必须有很低的创业门槛，就是说所有创业者都可以自由进入市场，也可以随时退出。第二，要有一定数量的企业在某一地理空间上聚集。美国的经济学家作了一项统计，某个地方的某产业要繁荣，至少要有32家以上的企业聚在一起，才能产生企业之间的专业化分工与合作。第三，要有很快的知识积累速度。没有细密的专业化分工与合作，知识积累、人力资源提升和技术创新速度就上不去。第四，要有很低的创新成本。企业集群存在内部的协作体系，既能进行分散的工艺创新，又能合作进行技术创新。第五，要有很强的市场适应能力，市场需要什么，就研制与生产什么，主动适应市场需求。第六，要有很多的分离型生产环节。例如，气体打火机有60多个零部件，集成商把这些零部件的图纸在公告栏和因特网上公示，凡具有加工能力的个体企业都可来报名，并将加工样品送来检验。集成商向检查合格的两家以上的个体企业订货，鼓励公平竞争，从而促使个体企业想方设法提高质量，降低成本。集成商把各零部件再组装起来，推销出去。日本生产、组装这么一个打火机，成本需要50多元人民币，而在温州市场上卖的同等质量的打火机只要20元，以致于欧盟提出反倾销，说温州产的打火机这么便宜，肯定有政府补贴。后来打火机协会就组织应对，说明成本下降是因为企业集群组织生产，1　000多家企业在一个地方协作生产，成本低、创新快。具有高分离性生产环节的企业集群可形成合力，切入全球的生产链，使企业集群和所在的城镇具有很高的外向度，因此温州打火机在全球有50％～60％的市场控制能力。

　　综上所述，我们可以得出这样的结论：企业集群所具有的竞争力实际上就是中小城市核心竞争力的主要组成部分。大城市综合竞争力也是由各种产业集群和人才集群构成的，只要把集群这个关键抓住，经济发展的龙头、奥秘、钥匙也就拿到手了。企业集群的集聚能力是城市之间争夺人才、资金等资源的主要手段。集群能提供最低的生产成本、最高的生产效率、最强的对外协作能力、最快的工艺创新速度和新产品开发速度。因此，城市没有企业集群，就失去了发展的动力。

3.3倡导城市之间合作与竞争的统一

3.3.1规模经济与范围经济

　　十六届五中全会决议中有几个关键词，一是规模经济，二是自主创新，三是新农村建设，这些都是全新的提法。规模经济有两种，一种是外部的规模经济，一种是内部的规模经济。内部的规模经济指的是单个企业规模。外部的规模经济指的是众多相关企业在某个区域集聚，这是现代制造业主要的规模经济形式。温州的打火机生产集群内的每个企业都很小，都是个体户，但由1　500多家个体户组成的集群却是强大的，世界上没有任何一个企业能比它具有更强的竞争力。如何培育和提升这种外部规模经济，就是我们城市规划要关注的问题。

　　范围经济有外部规模经济的效应，就是说在同一个地方，企业和产品的多样化、经营区域的广泛化可使企业获得经济利益。比如浙江省的大唐镇专门生产各种袜子，在这个镇里，由计算机控制的制袜机大概有5　000台，年生产量为20亿双袜子。袜子的原料供应商、设备供应和维修商、信息提供商、贸易商、相关的设计商都集聚在这儿，形成了一个具有世界级竞争能力的集群。大唐镇的旁边有一个镇叫大陈镇，专门做衬衣，年生产8亿件衬衣。衬衣的生产环节被分开，领子、钮扣、锁眼等所有的工序都被分离，500多家企业之间形成细密的专业化分工和合作网络，而且衬衣的销售企业也集中在这儿。从这些例子可归纳出此类规模经济的特征：第一，此类规模经济可与范围经济共存、交互和互补；第二，这种互补组合能够促进技术自主创新；第三，此类新型的规模经济是带动城市经济发展的主动力。

3.3.2最佳城市规模

　　中国经济学家经常说最佳的城市规模至少在100万人以上。德国经济学家认为，20万人左右的城市能形成最佳规模经济。而意大利的理论界则认为5万人口就可达到最佳城市规模。由此可见，各国城市规划师和经济学家们对什么是最佳城市规模的评价差别很大。其实，最佳城市规模首先与城市的产业特性有关系。交易范围越广泛的产业，对城市的规模要求就越小。瑞典的达沃斯和法国电影城嘎纳都是非常专业化的城市，主要的产业是旅游业和会展业，都属高端产业，因此城市规模很小，5万～10万人口就能成为很有竞争力的城市。法国还有个专门产香水的小城市，只有1.5万人口，但是几乎所有的法国香水都是从那个城市里面生产出来的，因为它生产高端产品，所以城市规模也很小。其次，最佳城市规模与城市之间的互补合作有关系。在功能互补性强的城市群中，单个的小城市甚至小城镇都具有规模效应。例如，为什么8亿件衬衣能从一个镇里生产出来？原来这个镇的旁边有个义乌市，义乌市是全国最大的小商品交易中心，且它们的距离只有20　km，衬衣生产出来后马上就被拿到义乌市去销售。这两个城镇把销售和生产组合起来了，它们之间的协作关系非常密切，形成了地区规模经济。因此，大陈镇尽管不到5万人，但其规模经济的效益很好。由此可见，城市之间的合作与分工关系越紧密，单个城市的最佳规模就越小。再次，最佳城市规模与城市的独特性有关系。凡具有独特产业、独特集群、独特资源、独特景观的城市，其最佳规模就小。如云南省的丽江，就是因为具有独特的城市历史文化遗产、风貌，旅游者越来越多，城市发展就快。

3.3.3城市间的合作目标

　　城市之间的合作目标和方式、基础设施的共建、资源共享、生态环境共保等，都需要通过规划协调安排。既然影响最佳城市规模的因素众多，城市群规划和体系规划就要着眼于保护和利用这些影响因素，只有这样才能确保大、中、小城市协调发展。经济发展更要通过企业集群和大、中、小城市之间的功能互补来达到共树优势产业的目的。

3.3.4城市间竞合的协调模式

　　城市之间竞争与合作的协调模式较多，如召开圆桌会议、签订合作契约、成立区域性协调大政府、及时调整行政区划等。共性的问题要通过统一规划来达成共识。我们有许多的市委书记、市长，经常参加各种区域、城市群发展协调会，但一般这种协调会没有一点用处，因为没有科学、有效的规划，协调的目的、手段都没搞清楚，无非是大家坐在一起吃喝一顿，不能解决任何问题。城镇群协调发展一定要建立在有效的规划上，然后围绕规划开展共同行动，而且相互之间要开放边界、消除交易的门槛，共同建立贸易质量、污染控制等标准。尤其是新疆、内蒙、黑龙江等省区，更要与周边国家建立的区域贸易区合作，共同降低创业门槛，繁荣地方经济。因此，城市之间的合作不仅是区域、省际之间的协作，还需要跨国界的协作。

４、城市规划变革的几项近期任务

4.1强化城镇体系规划

　　城镇体系规划现在越来越健全，实际上已经成为当前国内最为成熟的区域规划。但要其承担起区域协调发展的重任，还需进一步改进。首先，要强化上下级城镇体系规划之间的衔接。当前，我们正在修编全国城镇体系规划。在这个城市体系规划中，我们不仅要注重城市密集区的协调发展，而且还要关注口岸城市，因为正是这些口岸城市决定了我国与别的国家争夺能源、资源的能力。在城镇体系中，尽管口岸城市的规模比较小，但是地位重要，发展潜力巨大，因而要加快交通设施的建设，进一步发挥作用。从某种意义上说，提高口岸城市的竞争力，就等于提高了区域和国家的竞争力。其次，要强化区域的城镇体系规划。尤其在经济快速发展的城镇密集区、城市带和生态敏感度高的地区，都要跨区域、省域和城市行政区编制城镇体系规划。再次，要加强省域的城市体系规划的修编质量和管理力度。省域城市体系规划是法定的规划，要报国务院批准，并且要根据变化，五年到十年修编一次。最后，要加强市域的城镇体系规划。原有的市域城镇体系规划内容简单，管理制度缺失，本来是作为修编城市总体规划的参考之用。现在胡锦涛主席提出来要编制全国城市体系规划，因此，此类规划的调控作用将大大加强。在城市体系规划中，应划定禁止建设区、调控建设区和宜建区。禁止建设区就是生态保护、灾害频发和水土容易流失的地区，还包括文化、自然遗产集中的地区，古墓葬区等。调控建设区是指经过严格的批准才可以进行建设的地区，如港口、交通枢纽、生态敏感度高的地区、城市风貌影响区等。调控建设区的建设批准权要上收，要进行控制和管理。宜建区是一般的城市规划、城镇规划、村庄规划调控的地区。另外，“一书两证”等许可证管理制度要与城镇体系规划配套，在城市规划区外围建设电厂、高速公路，也都要通过城镇体系规划来进行“一书两证”的管理。

4.2深化城市总体规划调控内容

　　首先，要增强城市总体规划的综合调控性。发达国家的城市规划体系中的地区发展战略规划，一般都强调综合调控性，既要关注社会公平、经济发展，又要关注城市建设，规划的综合性越来越强。其次，要明确强制性的内容，明确哪些资源和设施是需要总体规划强制性保护的。比如城市的边界、落脚点要确定，城市的水系、绿地、水源地、大容量交通枢纽、飞机场、高速铁路的接口用地要得到严格保护，这些都是强制性的内容。这方面的教训不少，例如，有个城市对水源的周边用地没有控制好，结果在水源地建了一个铁矿厂，有一天发现自来水全变臭变黄了，才知道原来是铁矿厂管道漏水，污水进入自来水水源，整个城市停水好几天。幸好是铁矿，如果是金矿的话就要用氰化钠，那就是剧毒品，那么城市的所有居民都要遭殃。因此，城市总体规划要列出强制性内容，以现代法律的强制力来保护资源。再次，要把综合交通体系规划、湖泊水系规划和历史名城的保护规划作为城市总体规划的有机组成部分。综合交通体系规划包括城市主要的交通线与外部交通线的接口，航空、港口、铁路之间的衔接和定位，以及城市的主要交通干道等，还有城市自行车道、步行道都要统一进行考虑。不能像珠海等少数南方城市那样，取消了城市中的自行车道，那不是资源节约型、环境友好型的城市。城市总体规划中还必须要有湖泊水系规划。大多数城市自古以来就是傍水建立的，如杭州就有300多条河流，对这些水系要通过编制专门的规划进行细致的保护和合理利用。再就是历史名城的保护规划。作为文明古国，我国有102个国家级历史文化名城，这些不可再生的高等资源是全民族的瑰宝和全人类的财富，必须认真进行保护。历史文化名城保护规划有三个层次：一是重点文物的保护，二是历史街区的保护，三是风貌协调带的保护。这三个层次的内容、重点和控制对象都是不一样的，需要分门别类进行监控。

4.3强调四线的控制

　　绿线管制是通过在总体规划和下一个层次规划里划定绿线来明确生态保护区、水源保护区、城市公园、城市公共绿地等。这些范围的边界一经划定，谁都不能占用，因为这些是公共财产，是城市可持续发展的资本。紫线管制历史街区、风貌控制区。城市老区风貌必须要得到控制，否则，在历史街区里面或旁边建几座摩天大楼或玻璃幕墙的大楼，老城区的整体风格就荡然无存了，城市历史文脉就会中断，城市就失去了魅力。黄线管制城市的重大基础设施用地，如城市交通要道、高速公路、机场的预留地、运动场的预留地，甚至城市的污水处理厂、发电厂、垃圾中转站、垃圾场等的预留地，都是要事先通过规划进行控制的，谁都不能动。现在我们遇到一个问题，谁都不愿意把垃圾中转站放到自己的旁边。让市长最痛苦的事之一就是经常有人告状，要求某个垃圾厂或垃圾中转站搬迁，而且来的又都是强有力的人物，往往是拿来了书记或上一级领导的批示。但是城市没有垃圾中转站，没有垃圾处理厂行吗？就因为我们以前的规划没有确定它们的用地，所以今天才造成此类困惑。现在的规划就要求首先把黄线划出来，黄线控制的地方要通过法定的规划进行严格控制和公示。谁要购买旁边的房地产，就得注意分析，这旁边有垃圾厂，价格就上不去。如果预先没有控制，现在突然说要建一个垃圾处理厂，人家当然要告状，或者就不允许你建，垃圾处理厂就建不起来，城市垃圾就没法堆放。太原市中心有个很大的垃圾村，就是因为垃圾中转站的建设问题没解决，所以垃圾被乱堆放在那里。蓝线是管制城市的水系。这些自然和人工的水系，是上千年城市演变的见证和城市健康运行的保障系统，应严格加以保护。水系涉及城市的防灾、生态环境和独特风貌，水系同时又是城市的灵魂，有水才有城。城市水系包括河流、湖泊、湿地、海岸线、防洪渠道等，都要由蓝线进行管制，不能随意更改。

4.4提高控制性详细规划的质量

　　因为城市总体规划往往是在万分之一的图上进行制作，而且实际上总体规划严格来说是一种战略性规划，所以必须通过编制后续的控制性详细规划来引导建设。控制性详细规划的地理坐标非常明确，它能真正起到引导城市建设、控制用地的作用。控制性详细规划往往有这么几个调控要素：容积率、建筑高度、公共配套比例、出路口设置，而且红线、黄线、蓝线、绿线、紫线都要被划到控制性详细规划里面去才能得到落实。我们一方面要提高控制性详细规划的编制质量，另一方面要扩大它在城市里的覆盖面。没有编制控制性详细规划的地区就不能建设，不能批地，不能征地，任何开发建设都必须要控制性详细规划编制先行。控制性详细规划本身就是一种强制实施的法律，经过城市人民政府批准并对外公布之后，就必须依法实施，各方都要遵守，任何人不得违反。我们还要严格执行控制性详细规划的程序，公开运作控制性详细规划的编制、实施、管理、修改等，接受公众的监督，并且要在执行过程中认真贯彻四线管制。

4.5健全规划许可制度

　　城市规划是一整套管理体系，除了空间规划以外，还要有“一书两证”等许可制度。“一书”就是选址意见书，由规划部门根据城市总体规划、控制性详细规划，对建设项目在地理空间上的定位的可行性、合理性进行分析，提出选址意见。当然，现在搞土地拍卖，选址意见书也就变了个形式。拍卖一个地块，事先要对土地性质、环境容量和建设项目种类等进行论证，这就是选址意见书的一种变形。开发商获得土地使用权后，根据选址意见书、土地合同的条款及控制性规划，申请规划许可证。开发商领了规划许可证以后，做建筑设计，再根据建筑设计的审查来获得建筑许可证。这就是“两证”。没有这套许可证制度，总体规划的调控目标就会落空，因此，规划的许可制度一定要健全。许可制度是依法可循的，谁要是违反这个制度，乱干预，就必须受到处罚。

4.6建立规划监督员制度

　　城市规划建设的结果是刚性的，城市如果建了不应该建的建筑，再想把它拆掉就会造成巨大的损失。比如，建筑压了黄线，或是压了紫线，或是占据了城市绿化带，那就要进行拆除。而如果这个建筑是政府批准建的，那政府就要按照法律全额赔偿，费用极其高昂，而且纠正此类错误的周期也很长。再比如一个古老的建筑，要是把它拆掉了重新建起来就是假古董，一分钱也不值。现在，我们有些干部非常喜欢拆老的街区、老的街道，把它的面貌进行更新，这是最愚蠢的表现之一。有的领导以为新的就是好的，在任几年就要改造一番，旧貌变新颜。这种观念千万要不得。这些老建筑有几百年的历史文化积淀，把它们变成新建筑，看上去很摩登，实际上这个城市已失去了魅力。这两者一个是艺术品，另一个只是现代化建筑，相差很大。这就相当于你们家里有一幅祖传的画，看上去是黄黄的、灰溜溜的，但它是艺术珍品，价值几百万。如果你的儿孙提出来，这陈旧的画有什么好看的，把它拿去重新涂画成水彩画，你同意不同意？现在，对待城市的古建筑、历史街区，就有很多人干这种傻事。甘肃天水市是历史文化名城，居然有人把一条街上的建筑全改成仿古建筑。云南的建水县城是国家级历史文化名城，省人大副主任的儿子搞房地产公司，拆掉了30幢清朝的建筑，盖起了仿清建筑，不伦不类的。为此，负决策责任的县委书记、县长全部被免职。我们一定要记住这些教训。

　　所谓规划监督员，就是由建设厅派到各个历史文化名城、各个风景区去，在那里长期蹲点，帮助地方政府进行城市规划方面的决策的人。比如像拆除旧建筑这样的事情，就一定要经过规划监督员的批准，这样就能有效地保护历史建筑和城市风貌。现在，四川、贵州都已经建立了这样的制度。我国绝大多数省份的历史古迹非常多，自然遗产、景观资源也非常丰富，许多古建筑式样独特、精美绝伦。如果把这些老祖宗留下的东西破坏了，那么民族风格也没有了，旅游景点也消失了，可持续发展的资源也被葬送了。因此，这些不可再生的资源都要加以保护。

4.7完善规划委员会制度

重大的项目、规划的修编都要经过规划委员会集体讨论审批。建立和完善此项制度有几个重点：一是专家的人数要多于行政官员的人数，不能是市长办公会议的翻版；二是大多数专家一定要是城市规划类的专家，隔行如隔山，以别的专家凑数往往会误事；三是决策要民主，少数服从多数；四是要强化规划委员会的执法功能，对违反规划的人与事，委员会要作出决定，向党委、政府和司法部门报告，及时依法作出处罚和纠正。规划委员会主任一般都是市长或分管规划的副市长，主要是起召集人的作用，是平等的一员，不能照搬行政首长负责制。

4.8优化规划过程控制

　　一要强化近期建设规划。城市总体规划期限为20年，时间很长，因此要通过五年一编的近期建设规划的修编，对近几年要开发的区域和实施的项目进行周密的规划论证并制定行动方案，以确保总体规划的实施。二要强调规划的公示，从编制一直到执行、修改都要公开，尽最大可能吸收群众的意见和智慧，并接受他们的监督，切实防止权力对规划的乱干预。三要坚决遏制违法建筑。要下决心坚决拆除违法建筑，不能让挑战城市规划法规的违法建筑泛滥成灾。

　　4.9强化城市经营与城市规划的协同性

　　第一，规划着眼于长远利益，城市经营着眼于眼前利益；规划是从整个区域的均衡来强调“五个统筹”的调控，城市经营是注重局部利益的实现；规划是讲求社会的公平，经营是利用市场机制的作用来提高资源配置的效率。两者之间是互补的关系。第二，规划为城市建设和扩张设置科学的轨道。城镇化速率越高，城市发展动力越大，轨道就要越精密、越严格，可控性也要越强，就像火车跑得越快，就需要构造越高级的轨道一样。第三，要间接地和直接地增强城市的竞争力。城市规划制定好轨道，使城市经营所产生的各种各样的作用力，都朝着增强城市竞争力的方向发挥，而不仅仅是为个人和企业谋利益。显然，在市场化不断深入的今天，规划变革的方向不仅要弥补市场的失效，而且还要强化与城市经营的协同性。

５、结语

　　总之，我国城市规划变革是一项无先例可援的系统工程。首先，必须依据我国经济和社会转型的特征和面临的实际问题，有针对性地进行变革。其次，必须从理论上分清“市场失效”、“市场界限”、“政府失效”，以及城市两个凝聚力的作用的发挥等现象和规律，有的放矢地进行变革。再次，要注意到城镇化是一种集群现象，而不能“单打独斗”，必须充分发挥集群的作用，深刻理解城市是一种复杂的自组织主体，要发挥城市自组织的引导作用。最后，还应该注意到城市规划变革要从逐项体制的改良入手，积少成多，稳步扩展，才能确保对城镇化持续、有效的调控。