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● 城市化过程中人口管理和服务的压力，其实很大程度上并不是城市化过程中的成本分担，而是多元主体的法律责任的履行。现代城市需要突破“全能政府”的传统思路，通过法治和治理来强化人口管理和服务，提高城市的运行质量和治理水平。
类似上海这样的巨型城市在快速城市化的背景下面临大量人口集聚导入的巨大压力。城市外来人口近年来呈现快速增长，截至2013年底，常住人口数量已经达到2415万，其中非户籍的常住外来人口数量超过了1000万。协调人口增长和城市发展的内在紧张关系，是上海实现自我提升、向现代大都市发展必须面对的挑战，也是必须解决的任务。 人口和城市内在紧张关系的根本原因不是人口过多，而是城市人口管理和服务水平不足。城市的问题似乎表现为人口过多，带来资源紧缺、空间紧缺和服务缺乏，而实际上是管理能力的不足。例如交通的拥挤很大程度上不是车辆过多，而是道路建设不足和交通管理不规范；城市的空间紧张对于上海这样的巨型城市其实也并不是真实的困难，我们也发现一方面存在大量和居民生活不友好的广场、空置的以国际化为导向的商品住房，一些新城具有大量低效益使用的土地，甚至闲置的土地没有人口居住，而一方面在某些地区居民的居住空间、生活空间和公共生活空间又显得非常的局促。 城市的社会治安问题似乎表现为流动人口占到了城市犯罪的80%，但实际上我们最近的研究也发现，流动人口数量和密度其实上并不影响城市的犯罪率，真正影响犯罪和社会治安的原因则在于教育水平较低、人口结构更加年轻化、社区环境的破败、失业率特别是男性失业率的提高、家庭和婚姻生活的分裂、居住地区的警力配备和治安投入不足等等。那么城市的治安和安全不是通过控制人口来得到解决，而是要把提高教育和就业机会、改善社区、提高公共安全管理作为根本的应对出路。总体上来说，提升城市管理而非控制人口数量才是增长性城市应对“人口压力”的根本出路。 城市人口增长和城市生活的内在紧张关系和利益冲突也表现为城市公共服务供给不足和供给不平等。当公共服务难以满足城市居民日益增长的生活和发展的需求，则削弱了城市居民的幸福感和发展能力。我们可以看到相对于中高阶层人口的社会服务主要依托于市场体制，实际上往往形成一种相互接受和融合的状态，而在社会公共服务供给相对不足的社会中下层居民中，本地人口和外来人口的社会冲突表现得更加明显。同时，外来人口难以获得必要的基本公共服务供给，则催生了地下的低成本、低质量的自我服务。这也说明城市和人口的内在紧张，关键还是在于城市需要强化自身的公共服务供给能力，为社会所有居民提供更加平等和充分的发展机会。 实践已经证明，在快速城市化背景下的巨型城市，应对人口增长和城市发展的内在紧张关系，不能简单依靠行政调控。行政调控具有自身的限度，脱离了城市化和市场内在规律的调控不仅是无法实现的，而且会带来城市发展的扭曲。例如过度的行政调控反而带来劳动力市场失灵和创新性人才供给不足。同时，一种明知不可为而为之的行政管控，也可能成为一种掩耳盗铃式的城市应对，于解决实际问题并无帮助。需要强调的是，行政的调控需要在法制的框架下运行，否则往往伤害城市发展的正义，以及上海现代城市政府的合法性。 因此，在政府行政力量的管理调控之外，需要充分利用市场的力量、社会力量来推动社会治理，有助于实现良好的人口管理和服务。通过加强法治和提升治理能力加强外来人口的管理和服务，主要作用表现在以下三个方面： 第一，加强法治建设实现城市秩序。法治是依法治国和依法治市的基本要求。法治发展有助于推动市场秩序和社会秩序的形成。市场企业要成为规范的依法经营的主体，实现企业依法经营。对于社会秩序来说，需要通过对包括公共秩序、道路交通、食品安全、社区卫生、违章搭建、无证摊贩、废旧物品收购等各种法律法规建设严格执法，才能够构建规范性的社会秩序，并因此提高包括外来人口和本地人口在内所有人口的生活环境和社会秩序。同时，在法治的基础上才能够规范政府管理行为，实现管理有序，也即是“法无授权不准为”。我们一些城市人口管理本身并没有明确的法律支撑，这不仅损害了政府管理的公信力、也损害了政府公共管理的合法性，例如如果对于城管综合执法没有明确的法律界定、城管和专业部门执法的关系如果没有充分理清，城管执法在城市管理中就难免处于尴尬的局面。 第二，通过法治建设明确和维护社会群体利益和权利。城镇化过程中人口变动和城市发展中的各种冲突，关键是社会群体之间的利益冲突和权利结构的矛盾。例如拆迁和城市更新过程中，面临集体土地、城乡居民和居住的外来人口在土地权利保护和利益维护；例如城管冲突的实质也是不同群体对城市空间使用权的界定和冲突。法治建设是对利益和权利的界定和维护，才是解决社会冲突矛盾的根本对策。在这个意义上，维稳的根本在于维权，只有推动法治建设，才能更好地平衡人口集聚过程中日益强化的社会冲突。 第三，通过法治建设监督履行政府责任、企业责任和公民的社会责任。人口管理和服务需要政府、企业和社会公民依法履行其基本责任。城市化过程中人口管理和服务的压力，其实很大程度上并不是城市化过程中的成本分担，而是多元主体的法律责任的履行。例如给农民工缴纳社会保障本身并不应看作是企业职工的福利，而是企业经营者有法律责任为企业劳动者提供社会保障，劳动者也有权利因为企业没有履行法律责任申请仲裁。对于外来人口提供教育和服务，也不是地方政府的恩赐，是一个公共服务型政府的法律责任的要求，例如为流动儿童提供教育本身就是义务教育法的基本要求，不论是流入地和流出地政府如何进行成本分担，地方政府都有依法提供义务教育的基本责任。在这个意义上，也需要政府落实“法定责任必须为”，落实公共服务型政府的基本责任。法治建设同时强调外来人口有遵守先关法律规定的责任和义务。这也同时提出，对于加强外来人口的管理和服务来说，也需要加强对流动人口对各种法制规范的教育，使其明确法律的相关规定和违反法律规范的相关责任。不仅是加强市民化促进了农民工群体成为现代公民，同时需要强调，通过对法制的遵守和公共责任的履行，才使得人口成为现代城市市民。 因此，现代城市需要突破“全能政府”的传统思路，通过法治和治理来强化人口管理和服务，提高城市的运行质量和治理水平。通过法治建设规范城市运行、协调社会利益、维护公民权利和落实多元主体的法定责任，才能够建设公平公正和规范有序的现代城市，并推动城市不断提高生活的品质和管理的质量，建设成为现代化的全球城市。■
作者系复旦大学社会发展与公共政策学院教授。 |
