编者按：12月30日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心（简称城市中心）课题组在《财经》杂志撰文，深入剖析北京人口发展态势。文章指出，北京市人口调控政策要充分尊重城市发展规律，通过市场的方式在空间中加以疏导，不能继续利用行政的优越性使自己成为改革的孤岛，并以控调人口为借口，降低对外来人口的公共服务。

全文如下：

北京仅用十几年时间，人口便在原来的基数上增加了800多万。

从发达国家特大城市的发展进程来看，人口高速增长一般都需要几十年的时间，有的甚至需要上百年，人口总规模也远小于北京。正因此，北京市的人口急剧增长使本来应该在长时段内解决的矛盾，被浓缩、集中并放大。

需要认识到，北京市的人口增长面临的国际和国内环境，确实不同于其他国家大都市所走过的道路。出于现代化发展的迫切要求，人们急于要求北京市的基础设施和公共服务水平提升到发达国家水平。而我们现实的发展阶段，则是大量的低收入人口迫切要求转换就业岗位和提高收入水平，并处于急速城镇化的进程之中。

北京的开放性空间无法阻挡大量的外来人口来此寻求就业机会。而基础设施供给压力又导致当地居民把原因归结为人口的高度膨胀。舆论的呼声中，唯一的办法，就是减少对新增人口的公共服务，或者是继续采取户籍限制，缓解新增公共服务的压力。

人们没有看到，在行政资源和市场资源同时高度集中的北京市，人口要素的聚集是符合经济规律的。未来，随着北京城市规模的扩张，城市基础设施建设的投资力度加大，以及北京市庞大的人口对于不同类型的服务业的强劲需求，仍需要大量外来人员进行补充。因此，北京将长期面临多元人口进入、现代与传统产业并存的局面。

清楚地认识到这一现实，便可理解种种人口调控政策一再失效的原因，因为其出发点本身就已经违背了中国城镇化客观规律。

因此，北京市人口调控政策首先要充分尊重城市发展规律，应通过市场的方式在空间中进行疏导。其次要符合中央的城镇化改革基本方针，不能继续利用行政的优越性使自己成为改革的孤岛，并以调控为借口，降低对外来人口的公共服务。

以往对于北京市人口的研究，大多是在习惯思维模式下,主观上从控制北京市人口的思路出发作出论证。对于北京市人口增长的机制和规律并没有搞清楚，也没有了解行政管理体制和市场机制对于北京市人口集聚一直是发挥着积极地促进作用。研究方法过多地强调了承载力的自然约束条件，忽视了经济社会分析，忽视了城镇化进程中人口集聚的一般规律。

本课题试图通过对北京市人口聚集的原因进行经济学和社会学分析，尽量采用定量的描述方式，尽可能地根据北京市人口增长实际过程的趋势、约束条件和客观原因，来进行推断和分析，以求得出相对客观的结论。

北京未来会有多少人？

2011年北京市常住总人口为2018.6万人，其中，常住外来人口达742.2万人。

从1978年－2011年北京市人口数量看，户籍人口的增长较平缓，而常住人口的增长主要是从1995年开始，并由外来人口的增长带来的。

我们可按现有的变化趋势对未来北京人口的增长状况加以分析。

按照1996年－2011年的数据计算，户籍人口年均增长13.3万人，按此速度，到2020年，北京户籍人口将增加120万人。如果按照2000年－2011年户籍人口年均增加约15.5万人计算，到2020年北京市户籍人口可增加约139万人。

取不同的时间段，外来人口的增长速度也有不同，但均大大快于户籍人口增长：1996年－2011年，外来人口年均增长37.4万人；2000年－2011年，年均增长44.2万人；2006年－2011年，年均增长67.8万人。按照上述不同速率计算，到2020年，外来人口分别可能增加约336万人、398万人和610万人。

综合计算，至2020年，北京市常住人口取低限，可达到2474万人，取高限，则将达到2770.3万人。

投资是衡量经济社会发展的综合性指标。投资增长以及由此带来的新增就业岗位的增加，是吸引人口增长最直接的原因。因此，除了常规增长趋势下的北京人口总量分析，我们还可基于投资、就业对人口增长影响进行多方案预测。

以1996年－2011年的北京固定资产投资和城镇就业增加的数据进行分析，按照不同时间跨度计算，固定投资就业弹性平均值均较为接近。1996年－2011年的平均值为0.29，2000年－2011年的平均值为0.4，2005年－2011年的平均值为0.31。近几年，北京投资就业弹性呈现增长趋势，但是从长期来看，考虑到边际效益递减等因素，我们以投资就业弹性为0.3进行测算。

1996年－2011年，北京固定资产投资增长有较大的变化，其中2009年增长高达26％，但是2008年则出现负增长。“九五”“十五”和“十一五”固定资产投资的年均增速分别为9％、16.9％和14.6％，2011年的增速为7.6％，2012年上半年为11％。考虑到未来经济发展方式的转变，投资增速将趋缓，我们分别设定固定资产年均增速为14％、10％、8％和6％进行测算。

自2005年以来，北京就业人员总量占总人口的比重基本保持稳定，2005年为45.7％，2010年为46.1％，2011年比重略微提高，为47.3％。以下我们以2011年的47.3％进行测算。

测算结果显示，到2020年，在其他条件不变的情况下，如果固定资产投资年均增长在14％、10％、8％和6％，则北京新增外来人口分别约为840万、550万、415万和285万。北京市所对应的总人口分别为2945万、2653万、2517万和2387万。

我们认为，从各方面的主观因素考虑，北京市并不希望在未来十年内人口出现爆炸性增长。因此，控制人口进入的政策措施还将持续出台。如果方法得当，从降低投资增长速度开始，如年均投资增速控制在8％以内，北京市人口总量限制在2500万人内有可能实现。

如果按常规增长的方式来计算，取前15年平均值作为低限方案，北京外来人口到2020年将会达到1047万人。如果按照投资增长的中低限年均8％测算，到2020年北京市外来人口将达到1200万人左右。这意味着，外来人口占北京人口的比重将会逐年提高，预计到2020年将达到45％左右。

但是，在外来人口比重不断增加的现实趋势之下，北京的户籍居民和外来人口间仍存在公共服务不均等的现象。

比如，农民工子女入读公办学校仍然受到“五证”难办、择校费高等门槛的制约。在流动人口聚居的城乡结合部，居住条件恶劣，市政设施落后，环境卫生差，基本公共服务难以按实际需要配套。在享受保障房待遇方面，虽然公租房申请已将符合条件的外来农民工纳入，但是目前廉租房、经济适用房、限价房等还没有放开。

人口公共服务的不均等会带来一系列的社会问题，如果得不到重视和解决，未来会产生潜在的社会隐患。

由于未来中央的城镇化政策重点是从数量扩张转为质量提升，改善外来人口的公共服务将是北京市面临的重要而迫切的任务。这也将对北京市如何来平衡财力，做到既提升对户籍人口的公共服务水平，又能够有效落实中央有关政策精神，是一个艰巨的挑战。

人口增长难以逆转

与纽约、伦敦、东京所呈现的特大城市人口增长与所在国城市化发展的同步性一样，北京的人口也随着中国城镇化率的进程而增加。

统计数据显示，1978年－1995年北京常住人口增长较为平缓，而随着中国城镇化率每年增长幅度由1995年的0.53个百分点提高到1996年的1.44个百分点，并且随后持续保持在1个百分点之上，北京人口开始加速增长，由年均增长22.33万人变为年均增长47.97万人。这也说明了，随着中国城镇化发展，作为中国主要特大城市之一的北京，成为了吸纳人口的主要载体之一。

首先，就业和收入水平是影响人口向北京流动的直接原因。

第六次全国人口普查数据显示，2010年北京外来人口主要输出地为河北、河南和山东等地。通过数据分析，以上三省与北京在人均GDP、人均全社会固定资产投资、就业人员平均工资等方面都存在一定差距，若按户籍人口计算，该差距更大。

将数据进行回归分析可以发现，北京外来人口的增加，与北京和外来人口输出地的全社会人均固定资产投资差、就业人员平均工资差线性相关，也就是说，这两者是影响人口流向的直接因素。继续分析可以发现，北京全社会固定资产投资与就业人数之间线性相关，意味着固定资产的增加会带来就业的增加。因此，可以得出结论，就业和收入水平的提高是吸引外来人口的直接原因。

其次，公共服务水平和优质资源是对人口具有吸引力的关键因素。

一是公共服务水平较外来人口输出地高。2010年北京市辖区人均财政支出为18892元，分别是北京外来人口主要输出地河北、山东和河南市辖区人均财政支出的3.34倍、3.75倍和3.93倍。

二是优质资源集中。北京集中了全国最好的大学、最好的医院等优质资源：全国排名前50位的大学中，有9所在北京；全国知名的260所重点中学中，北京占10所，多于上海的6所和天津的5所，更多于许多省份全省的重点中学数量，而按综合实力排名的前20所重点中学中，北京占6所；截至2011年，全国1399家三级医院，北京有51家，约占华北地区三级医院总数的24％。

需要指出的是，公共资源对北京以农民工为主体的外来人口的影响并不是直接的。优质公共资源的集中分布和公共服务水准较高，会直接影响外地高收入群体到北京置业，并购买优质的公共服务，结果会抬高房地产价格和增加优质房地产投资，也会直接影响到高收入群体对基础设施供给的高要求，增加北京市的基础设施投资。无论是基础设施投资还是房地产投资都会带来大量的就业岗位，间接带动了外来人口到北京来寻求就业机会。

再次，相对较低的生活成本使得外来人口生存十分容易。

一是食品成本价格相对较低，增长速度较慢。1995年－2011年，北京的食品平均物价指数为104.86，比外来人口主要输出地河北、山东、河南分别低0.32、0.45和0.87。17年间北京食品价格上涨幅度最小。

通过比较2011年北京与外来人口输出地省会城市的几种常见食品价格，可以发现北京的生活成本相对较低，其中大米、猪肉价格均低于其余三个城市，花生油、大白菜低于济南和郑州。但同年北京就业人员平均工资却是河北的2.14倍，因此北京的食品支出占收入的比重是最低的。

二是公用事业的价格收入比相对较低。近六年来，北京水价仅在2009年上调过一次，由每立方米3.7元上调到4元。2010年，北京、石家庄、济南和郑州的水价分别为4元、3.3元、3.5元和2.25元，按全国人均居民生活年用水量57.25立方米计算，则在四地生活的水费支出占当年平均工资比重分别为0.35％、0.6％、0.6％和0.43％，北京最低。2012年7月，北京、河北、河南、山东均开始实行三档阶梯电价，从每档范围和单价来看，北京电价都为四地最低。目前四地的民用管道天然气价格，北京也是最低。

此外，北京地铁全线统一票价2元，公共汽车每人次0.4元，为全国最低，远低于上海、广州等特大城市。事实上，较低生活成本的代价是政府为其亏损埋单：2011年北京对地面交通和轨道交通补贴156.9亿元，是2011年北京市公共财政预算支出1422.9亿元的11％。

三是外来人口租房成本低。北京虽然房价在全国领先，但在城市功能拓展区、城市发展新区的城乡结合部，农民出租屋、地下室租金约为每月250元－600元，按北京建筑业农民工1500元－2500元的月收入计算，农民工租房支出约占月收入的15％－25％。出租屋和地下室的租房价格，远低于同地段的商品房租房价格，如朝阳区定福庄常营乡出租屋价格约为每月400元左右，而同期同区定福庄定福家园成套商品房租金约为4500元左右，前者价格不到后者的十分之一。也正因如此，居住在城市功能拓展区和城市发展新区的北京常住外来人口占比分别为53.9％和34.7％。

很多本地居民认为，北京的生活成本已经难以忍受，这是相对于房价和中高档商品价格而言。对于进入北京的外来农村人口来说，只需要解决自己的基本生活需求就可以轻松地在北京生活下来，因为他们要比较的是家乡农村的收入水平，而不是北京市民或者是白领的收入水平，他们想的不是攀比，而是如何得到一份较好的收入。

因此，可以看出，影响北京外来人口增长的就业、收入增长以及生活成本等因素，都在发挥着积极的作用。这些因素如果不发生根本的变化，北京人口增长的形势仍然无法逆转。

自然资源承载力仍有空间

对于北京人口承载力的测算，水资源和土地资源是两个主要的限制性因素。

北京水资源来源于三个方面：本地水资源、再生水利用、外地调入水资源。预计至2020年，北京水资源量将超过55.4亿立方米。

其中，本地水资源总量取多年平均水量和近十年干旱周期的平均量的中间值，约为33.4亿立方米；2011年，北京再生水利用量为7亿立方米，到2020年，预计可供给水资源量超过10亿立方米；根据规划，到2020年，南水北调供水量将达到12亿立方米，而淡化海水也有引入北京的可能性。

根据北京产业结构和用水结构分析，工农业用水量已经较为稳定，但仍有进一步节水的空间。生态用水需要进一步增加，但也有可调整的余地，尤其是高尔夫球场等奢侈性用水。生活用水方面，近年来呈现下降趋势，如果借鉴严重缺水地区，如以色列等国家的经验，生活用水仍有可节约的空间，但从提升生活质量和水平的角度，人均生活用水可以保持基本稳定，甚至有所提高。

按照工业和农业用水略有下降、生态用水有保证的原则，未来工业、农业和生态三类用水分别为4.5亿立方米－5亿立方米、10亿立方米、10亿立方米，三类用水量合计为25亿立方米，剩余可供生活用水量为30.4亿立方米。

北京水资源理论承载力关键取决于可用生活水资源量。借鉴国际经验，生活用水可变化的范围最低为人均69立方米，最高应控制在人均90立方米左右。2001年－2011年，北京年人均生活用水最低为76.9立方米，最高为90.3立方米，平均值约为85立方米，以此为标准加以计算，北京水资源的理论承载能力可达到3500万人。

再来看看土地资源的情况。

北京土地总面积1.67万平方公里，可以开发建设的面积约9400平方公里。其中，平原地区面积约6400平方公里，其他为山区。在山区中，海拔在100米－300米的浅山区面积为2000多平方公里，山间谷地坡度小于10度的可开发的面积约1000平方公里。

根据北京人口分布情况的概略估算，目前，平原地区6400平方公里的范围内，总人口约为1700万人，人口密度约每平方公里2656人。浅山区和山区总人口约为300万人，其中，浅山区约为200万人，山区约为100万人。

结合北京建设用地利用效率，并借鉴国际经验，北京的土地资源具有容纳更多人口的潜力：6400多平方公里的平原区土地利用仍有较大潜力；浅山区应在保护环境的前提下，进行适度开发；海拔较高的山间谷地地区不宜大规模开发，需要进行适度控制。

2010年，北京市全部城镇建成区（包括中心城区、新城和建制镇）总规模估计在1350平方公里－1400平方公里，城镇人口约1700万，人口密度约每平方公里1.2万人。据《北京土地利用总体规划（2006－2020）》，到2020年，北京建设用地总量将增加到3817平方公里，其中，城乡建设用地总量由2010年的2520平方公里增加到2700平方公里。

对于2700平方公里的城乡建设用地，通过提高土地利用效率，提升集约利用水平的办法，假定都可以达到目前平均城镇用地人口密度水平，即每平方公里1.2万人，则北京规划建设用地的承载力能够达到3240万人。即使按照新增以及存量的1300平方公里城镇和乡村建设用地（2700平方公里规划用地减去1400平方公里的城镇建成区）进行挖潜，人口密度按每平方公里1万人计算（国土资源部新城建设的人口密度标准），北京规划建设用地的最大承载力也可达到3000万人。

由此可见，在现行规划控制下，如果城乡建设用地土地集约利用率达到现有城镇的水平，则理论上的土地资源承载力为3000万－3200万人。

如果将各部分可开发土地的承载力对比国际城市区人口密度来看，北京土地资源能容纳的人口更多。

根据国际经验，国外都市连绵区内人口密度大约为每平方公里5000人。例如，东京都总面积2188平方公里，人口约1300万，人口密度约每平方公里5900人。伦敦总面积1579平方公里，人口约756万，人口密度约每平方公里4780人。即使按伦敦每平方公里4700人的标准估算，北京仅6400平方公里的平原地区即可承载3000万人口。

此外，北京浅山区总面积2300多平方公里，在适度进行低密度住宅开发的情况下，仍有望增加30万人，可承载人口达到230万人。出于生态保护的角度，山区维持现有人口规模和开发密度为宜，保持在100万人。

照此计算，综合平原区、浅山区和山区三部分，北京土地资源人口承载力预计达到3300万人。

用经济手段和市场机制引导人口流向

从以上分析视角出发，根据目前城镇化政策的改革方向，北京市对待人口问题的正确思路应该是：坚定不移地以改善公共服务为导向，逐步缩小外来人口和本地人口的公共服务差别；充分利用北京市行政辖区的空间，合理配置人口和资源。要通过经济手段和市场机制，引导人口流向的分布趋势。

第一，推进常住人口基本公共服务均等化，加快户籍管理制度改革。

据统计，在北京的外来人口中，大约有20％的长期举家迁徙的城镇间流动人口和农民进城就业人员。他们已经有了稳定的工作和就业条件，甚至一部分已经在北京购买了住房，他们已经和北京市融合在一起，不会返回原来的城镇或农村定居。因此，需要尽快制定有关政策，一次或分次解决这部分外来人口的落户问题。他们成为北京的新市民，不但不会对社会带来任何不稳定，而且会启动他们在北京的长期消费和投资。对于非举家迁徙的外来人口，要通过就业年限等条件的累积，逐步实现落户。

同时，要根据常住人口规模，编制部门和地方预算，把对外来人口的公共服务纳入预算范畴，逐步使外来人口享受与本地城镇居民同等的公共服务水平。近期要争取在随迁子女义务教育、高考、社保和保障房等领域取得一定突破。远期要制定长期目标，逐步从根本上改善对外来人口的公共服务。

第二，促进环北京经济圈建设，引导外来人口在北京市行政区周边城镇落户。

如果担心政府没有足够的经济实力完善日益增长的外来人口的公共服务需求，缓解北京市民对人口日益增长的不满情绪，北京市应与河北省联手，发展环北京经济圈经济，促进一部分产业和人口向辖区周边中小城市和较大建制镇转移。例如，可采取税收共享、共建产业园、扶持周边城市发展、加强轨道交通建设等政策，加强和河北省及周边中小城市的合作。

第三，加大限制工业发展的力度。

如果北京市要真正实施限制人口进一步高速增长的政策，当务之急是限制投资增长，特别是工业企业向周边新区的进入。可采取的政策包括，取消对周边区县的GDP考核指标；鼓励相关区县和环北京经济圈周边城市合作建立产业园区；综合运用金融信贷、投资税收、建设用地等政策手段，引导工业企业向环北京经济圈的中小城市和小城镇转移；制定产业发展的空间规划，鼓励辖区内区县以及建制镇服务业的发展。

第四，疏解中心城区功能，优化城市功能布局。

需要看到，就业、公共服务、行政等多种功能在北京主城区高度集中，确实加剧了这一区域的人口承载压力。

为缓解这一情况，需研究制定中心城区功能疏解规划。明确中心城区产业、行政管理等功能布局和方向。严格限制医疗、教育、行政办公等大型服务设施的新建和扩建，引导产业、行政、服务功能向周边疏解。鼓励中心城区在非保护区内发展高密度住宅，提高中心城区人口居住密度，缓解职、住分离状况。在北京近郊区，加快新城新区建设，承接中心城区产业和人口的转移。

同时，完善城市交通基础设施规划，继续推动公交优先发展战略，增强公交出行便利性，提高公交出行比例。此外，还要加强北京与辖区内重点新城的轻轨线路建设，以方便大规模的人口流动。

第五，完善城市住房政策体系。

住房政策调整对社会各收入阶层都有直接的影响，也关系到城市建设运转的资金来源。

因此，要为在北京生活的中低收入群体提供可承受的、有尊严的住房，这需要进一步增加公租房的供给。可进一步引导民间资本参与公租房建设，允许集体经济组织和农民利用存量集体建设用地建造公租房。政府则做好相关基础设施和公共服务设施建设的配套。

此外，为适应北京住房市场需求趋向，应及时取消购置商品房的户籍限制政策。通过商品房价格的市场化，加大土地出让金的征收力度，提高北京城区稀缺的土地资源利用的效率，并确保基础设施投入资金来源的供给。

同时，发挥税收对收入分配和住房价格的调节作用，开展房产税试点。可以首先针对保有多套住房的家庭征税，对一个家庭保有两套以上的住房要征收房产税。可以研究将集体建设用地上建造公租房纳入征收房产税试点范围。

第六，合理利用价格手段调控生活成本。

政府对水电气等要素进行补贴，扭曲了这些要素的市场价格，降低了人口、产业的生活和发展成本。加快北京市政公用事业价格形成机制改革，通过价格手段调控人口规模。比如，要尽快实行水、电阶梯价格，对低收入人口进行补贴。这不但可通过生活成本的提高，调控人口的进入，又有利于未来的城市基础设施的市场化运营和管理；提高公共交通运营价格，适度逐步提高地铁和公共交通的票价，并研究对低收入人口和户籍人口的补贴政策。

第七，提高城市人口信息化管理水平。

综合运用现代信息化技术，尽快建立常住人口信息管理系统。加强城镇流动人口监测，安排专项财政资金建立流动人口信息监测体系，探索建立城镇流动人口信息监测网络，全面把握流动人口的基本信息。

（作者：国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组。本课题总执笔人李铁，执笔人范毅、王大伟、徐勤贤、李可、邱爱军、文辉、王春、王妍）