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关于我国城市治理变革理念与实践的几个问题

时间:2013-10-22 08:48来源:中国规划网 作者:韩冬雪

  大都市区的产生及成长是现代社会城市化进程中的一个重要特征,也是21世纪世界城市化发展的主导趋势。20世纪以来, 大都市区在全球化信息时代成为经济增长的引擎,掌握着经济发展的命脉,成为经济和政治创新的中心,也面临社会层面的变迁,更带来新的挑战。提高生活质量、提升国际竞争力、推动城市可持续发展是大都市治理的目的和主旨所在。

  城镇化是世界各个国家和地区经济社会发展的必然趋势和必由之路,是一个国家或地区现代化程度的重要标志。同时,城镇化也是世界各国促进城乡协调发展、缩小城乡差距、消除城乡体制差别,实现城乡一体化发展的重要途径。由于我国的国情、城镇化发展过程及特点决定了我国的城镇化道路既不同于西方发达国家的城市化道路,也不同于许多发展中国家的城市化道路。因此,探索具有中国特色的城镇化道路和发展路径,是我国今后都市治理所面临的一项重要课题。我国城镇化发展的历史进程,呈现起步晚、波动大、复苏慢、推进快等鲜明特点,特别是人口超过400万的超大城市或大都市区的出现更明显体现了这一特征。

  同时,我们也看到,持续扩张或无序蔓延的超大城市将带来的日益严重的困境,衍生出新的所谓“城市病” 的挑战,城市病(UrbanDisease),是对人口及相关发展要素向大城市过度集聚而引起的一系列社会管理和公共服务问题的统称。国际经验表明,城市病是城市发展过程中的必然现象,而快速城市化阶段往往是各种城市病的凸显期和频发期。2011年末, 我国城市化率达到51 . 3%,[1]标志着我国进入以城市社会为主的新的发展阶段。未来一段时期,我国仍将保持高速城市化。但与我国的高速城市化如影随形的,不仅是城区的迅速扩大,也有普遍存在并日趋严重的城市病。因此,大都市治理能力和应对策略已成为当前重要课题。伴随着全球经济、社会人口、和信息科技的变迁,大都市区的出现不仅穿越了国家与国家之间的疆界关系、改变了中央与地方之间的互动关系,也使得城市区域空间形态与规模发生重组与变化、地方基础设施规模和区域结构发生巨大转型,进而对原有地方行政管理模式提出新的要求与挑战。

  一、大都市区治理的国外经验

  西方发达国家的城市化进程要远早于我国,其整体的社会发展水平相对于我国的领先地位也十分明显,其在大城市治理方面有很多经验和教训值得我们认真汲取。其中最突出的一点, 就是自19世纪以来它在理论和实践领域内推动了从建立以“合理化” 为价值取向的官僚系统,到反思现代化,重新发现政治与行政过程的社会价值属性,最后又回归到治理路

  径的变革过程。① 这些变革的直接后果,就是形成了当前国内外理论界在讨论治理相关问题时都无法回避的,一条由科层管理、新公共管理、新公共服务和治理理论等构成的西方社会治理变革线索。很显然,这条线索也贯穿于同时期西方城市治理的探索实践中, 并形成了以强调多中心治理和依托地方网络化的公共治理为支点,根据治理的效能与社会价值双重属性来调动政府、社会、企业、公民个人的积极性,灵活地选择多元治理方式的公共治理格局。从西方创建这一格局的实践当中,不难发现一些对推动当前我国都市治理改革具有借鉴意义的内容,在此,我们将其概括为以下几个方面:

  其一,寻求发挥政府职能与市场机制的合力。从某种意义上说,市场的自发机制是西方城市化进程的直接动力来源,但也正是在这一过程中,一系列在市场机制框架内无法得到解决的管理问题应运而生,其结果则是导致了行政权力的扩张,甚至是对市场机制的替代。战后, 西方理论界在对“过度官僚化” 的反思中,开始意识到,行政机制与市场机制之间并不表现为一种简单的彼此替代的作用。因此,在影响西方当代公共管理改革的主要理论中,都包含了引入市场竞争机制“改造” 传统官僚制政府, 改善政府单一主体在提供公共服务方面低质低效现状的内容。比如,奥斯本在其提出的“用企业家精神重塑政府” 的蓝图中,就明确地提出了竞争性政府、受顾客驱使的政府和以市场为导向的政府等几项改革目标。[2]事实上,在一些市场机制比较完善的国家,如美国等, 由政府向企业或民间组织购买公共产品服务(也称为Third-partyGovernance) 已经成为了相当普遍的情况。② 这在减轻政府负担、分担了政府责任的同时, 也提高了政府作为一个宏观管者的水平。在大都市区治理这一具有高度综合性的管理领域内,这种具有一定前瞻性的宏观层面能力的重要性,甚至远远超过了政府改善治理特定微观问题的职能。当然,中国并不需要一个过于理想化的“企业家政府”,但在政府和是常见建立起一种彼此激励的机制,进而推动政府明确职能范围、革除官僚制弊病、提高管理效率效益的意义,显然是毋庸置疑的。

  其二,鼓励支持社会组织的积极参与。西方社会组织的高度发达,具有其特殊的历史传统,也是其相对于后发型现代化国家的优势之一。让社会组织在城市管理领域的舞台上扮演重要角色,也是西方发达国家治理改革的亮点。以美国为例, 诸如硅谷、纽约、芝加哥、凤凰城等高科技或高经济发展水平大都市的社会管理中,社会组织都居于领导地位。其中,1922 年成立的非官方的区域规划协会在纽约都市区协作式规划治理模式发挥了核心作用,通过与政府和立法机关的合作,它以发布区域规划计划书的形式,在构建大都市区交通系统、保护公共空间和自然环境、提供公共服务等方面,不仅高质量地完成了工作,同时还凭借其与学术机构的密切联系,为城市发展治理获取廉价优质的智力支持。[3]简而言之,这种在法制化框架下由民间组织主导的城市治理变革在西方国家取得了很好的实效。这些治理成功实践的共同点,就在于做到了不再视治理为政府的禁脔,而是以社会组织的参与激发社会自身的动力与活力,在政府与社会协作治理中实现了大都市区管理社会性、专业性的高度融合。对于中国而言,在政府、企业和公众之间充分互信关系尚未建立的同时,更多地鼓励社会组织的成长发育,赋予其在社会治理领域更大的活动空间,也未始不是一个凸显治理公共性的重要途径。

  其三,在实现“管”、“治” 分离的改革中建立治理新格局。毋庸讳言, 城市治理中同时包含了“管” 和“治” 的内容。西方发达国家在大都市区管理当中十分强调决策与执行过程的科学分解,倡导分别按照行政权力运作规律解决“管” 的问题、依据社会化运作机制规律解决“治” 的问题。特别是在政府与社会职能分化程度较高的国家,如美、加、英等国,其大都市区治理中一个显著特点,就是围绕分权核心推进改革。从本质上说,这种改革将城市发展过程中出现的多元治理中心看成是改善治理的潜在支点,而不是制造治理乱局的病态元素。与此同时,分权本身也不是无条件的,当代西方国家普遍建立了跨区域权威协调机构,以解决在更大空间内统一提供公共服务方式,如荷兰、德国等,则以振兴曾处于严重经济困难中的地区、保护开发环境资源,以及特定的区域产业链发展战略为导向,在中央政府的统一规划下,建立起跨行政区划的统一、高效的大都市治理组织系统,[4]理顺区域内行政机构在发展治理领域内的各种关系,形成带动大都市区整体发展的实体结构和机制。从上述这些实践来看, 基于“公共选择” 思路的多中心管治并不是治理新格局的终点, 相对而言,将分权视为迈向形成网络化治理格局的必经阶段可能更能准确地反映西方治理改革的目标。

  与这种治理格局相对应的,是因地制宜建立灵活的治理方式。大都市区的发展和治理困境本身的动态性也决定了治理模式需要具有相当的灵活性。就纵向而言,美国大都市区在历史上就经历过从集中规划管理到扩张带来分权,再到为防止巴尔干化对规模经济的影响,重新提出集中要求的变化。就横向而言,同样在加拿大,大温哥华地区与大多伦多地区的治理模式也存在着显著差异。如在日本东京都这种典型的单一城市中心、则主要采取了依靠政府集中规划、协调的发展治理模式,它与美国较为分散、多中心的模式之间,也并不存在严格的优劣之分。对于中国这样一个区域经济发展和管理现代化水平较不平衡的国家来说,按照教条的所谓“先进经验” 来统一规划大都市区的发展治理,将不会是一种最佳的选择。以上可见,当代西方国家在城市治理领域所积累的理论与实践经验,不仅已经较为成熟和体系化,而且还具有它各自的独特性。中国作为一个正在迎来高速城市化进程的后发现代化国家,需要认真借鉴其经验,但又不可能机械地简单复制西方的治理改革历程。而从西方社会的历史经验中所提炼出的一个共性规律,其核心就是推动治理中心向社会的回归。我们在今后的城市管理模式改革中,能否做到这一点,也将成为影响中国大都市治理改革效果的关键因素。

  二、中国大都市治理的改革实践

  改革开放以来,中国的整体经济状况和社会结构领域都发生了深刻的变化,也为大都市市治理改革提出了相应的要求和奠定了物质与社会基础。近年来, 虽然“服务型政府”、“有限的责任政府” 之类的提法不断地见诸报端,但这又并不意味治理理念已经在实践中,特别是像对大都市区治理这样高度综合性的问题领域内占据了主导地位。事实上,目前我国社会对于治理社会性内涵的理解,仍然存在着许多不尽如人意之处,一些政府和公共部门并不习惯于从拥有垄断和强制性权威的统治者、管理者到服务提供主体之一的角色转变,在他们看来,权力仍然是最好的管理手段,离开权力, 城市就容易无序, 群众就容易失控,而最有效率的权力运行方式则必然是集中于一元主体,至于让社会和公民参与到城市管理中来,也并不意味着要变政府“一家管” 变为社会各界“大家管”,而仅仅是为行政管理机构增加一些辅助者而已。这种理解与我国致力于建立协力型治理(collaborative governance) 新格局的目标之间,显然存在着相当的落差。今天,我们把行政改革和社会管理体制创新的问题放在同一个框架内解决,从根本上讲,就是要约束行政权力的作用边界,规范行政权力的作用方式, 让政府不再是想干什么就干什么,包揽一切而又顾此

  失彼,同时为公民权利的保障和救济提供社会机制的支持。政府、社会、公民之间的平等对话和共同参与是形成大都市治理式公共行政合作合力的关键,只有随着参与治理的各方在彼此磨合中越来越适应自身的功能定位,我们才可能在协商中孕育出更多成熟的具体政策,从而满足更多群众的权益诉求,保障治理过程的顺畅。从更长远的前景看,这种以社会自治为核心的治理格局,也将是在城市居民群体中培育出更强的归属感和对公共部门、公共政策认同感的广阔土壤。

  当然,回到现实当中,我们又必须承认,由于这种治理模式的实质首先提出了约束和缩小行政机关权力边界的要求,因此,其阻力之大和推行之难都是可以想象的。然而,当前我国城市化进程中城市病的集中爆发,特别是大城市治理格局中结构性矛盾的不断凸显,已经直接构成了对城市居民的区域归属感和幸福感的消极影响因素,甚至还有进一步地演化为动摇社会整体稳定秩序和撕裂社会共识的危险,这就迫使我们必须以壮士断腕的勇气来打破传统的管理体制与理念的束缚,在应对现代化所带来的各种棘手问题的过程中,开辟出一条政府与社会、公民协同治理的新路径。

  目前一个令人鼓舞的现象是,一些城市的政府已经开始意识到构建治理新格局的重要性和紧迫性,并且在付诸实践的过程中也积累了一些经验,逐渐推动着中国城市治理格局中一些积极的变化。其一,在结合行政管理体制改革推进治理变革方面,一些城市行政机构的领导者开始意识到传统的官僚系统内部动力机制的局限性,并将改革的重点放在了对原有的行政主导型管理组织的调整和重塑方面, 在尽可能地减小内部阻力的情况下,取得了“行政推动型” 治理变革的进展。依托这一模式最为典型的代表就是上海市。以上海1996年启动的城市社区治理建设为例,其改革的重点是赋予社区居民委员会以更大的自主职权和更多的管理资源,通过将原来的党政权力系统下放到街道“复制” 出次一级的准行政管理机关。[6]相对于原有的行政管理格局而言,这种依托社区中心的治理改革最为突出的成绩,就是带动了治理主体因地制宜解决问题能力的提高。就其实际效果而言,上海市的城市治理也确实得到了来自社区这一新兴治理层级的有力支持,无论是社区居民获得公共服务的效率与质量,还是其对政府的认同和满意度都在改革中得到了显著的提升。但是,我们也应该注意到,此类改革必须以城市政府拥有较强的财力、人力和物力资源作为不可或缺的前提,这就决定了其在中国其他城市地区的推广面临着相当的障碍。更重要的是,这种改革从本质上仍没有跳出一级基层政权建设的范畴,它的放权与分权主要是在行政管理体制内部进行的, 社会本身并没有从中获得更大的作为空间,对于政府而言,这不仅意味着行政成本的进一步增加,[7]而且也潜在地孕育着社区管理组织官僚化的危险。当然,我们分析这种行政主导型改革的局限, 并不是主张完全抛开现有的行政管理体制另辟多元治理的蹊径。实际上,在一些城市对原有行政管理体制的调整优化,比如广州、深圳等地设立综合性的城管监督指挥中心、[8]推动城市管理立法、执法体系建设等具体实践,都是在提高行政机关履职能力方面所作出的不懈努力。因此,考虑到中国原有行政管理体制仍存在许多不完善之处,把以诸如“两级政府、三级管理” 建设为主要内容的行政体制改革作为改善治理基础条件的前提,也具有其现实的合理性。

  其二,在扩大治理领域的社会参与方面,鉴于行政管理主体日益面临难以应付多元社会复杂问题的窘境,一些城市开始有意识地将培育具有自主自治能力的社会治理主体作为改革动力的新的增长点。以志愿服务为例,作为社会组织中最引人关注的成员,志愿者组织的充分发展及其积极作用的发挥是一个现代大都市的重要名片。目前,我国大陆现有登记社会组织(社会团体、民办非企业、基金会) 总数已达457510 个,仅全国性社会组织就有2038个,[9]其中相当一部分社会组织是立足于大城市的地区性组织。对于大城市治理变革而言, 这无疑是不可或缺的重要治理资源。比如广州市现有志愿者已达116万人,占到了人口总数的八分之一,这些组织在协助政府管理公共事务和为社会提供自我服务方面都发挥了重要作用。此外,各地维权组织等其他社会组织的发展,及以之为依托的经济发展、社会管理、城市立法和政策领域内公民参与水平的提高也有力地推动了我国城市治理模式变迁。我们说,健康成长的社会组织是城市治理的基石,其中的深层含义还不在于它能够协政府履行多少具体的管理职能,而在于它是唤醒社会自身的主体性的必要载体,而社会积极自主的参与才是维系城市治理长效的根本要素。根据这一原理,近年来南京市推动了“布衣参政” 的改革, 让专家和老百姓进入拥有建议权、决策权、监督权的“城市治委会”,从机制上保障公共行政、公共治理的民主内涵, 形成民意对公共权力的制约,对于社会平等和正义, 对于群众利益的维护,都不失为一种还政于民的制度性进步。

  其三,在城市治理的制度理念创新方面,强调服务发展的主导内容是近年来中国城市治理改革最引人瞩目的成绩之一。与改革开放之初相比,当前一些城市已不再将治理的核心任务放在简单的“为经济建设保驾护航” 或维持“稳定压倒一切” 局面的层次。以广州为例,无论是市长、区长接待日、信访办、政府公开电话、热线、电子政府的设置运行这类加强政

  府服务职能的举措,[10]还是大力开展社会志愿者服务活动,所体现出的都是一种将服务的理念贯穿于治理全过程中的自觉意识。又如深圳在政府服务外包方面形成了“政府主导、企业协同、公众参与”[11]的格局,也是在以服务的基本价值取向指导下所取得的体制创新成就。总的来看,目前国内在创新治理格局制度方面成就较为突出的城市,大多都遵循了分离城市治理中的规制管理与服务性内容、积极稳妥地引入竞争机制、同时又立足于构建多元多层格局,避免政府与市场双重失灵后果等一些规律。这些经验的积累, 表明我们对服务型政府内涵的理解已经有了一定程度的深化,逐渐明确了社会管理体制改革的目标并不是要造就一个依偎在政府羽翼下无法自立的依赖型社会,这对于将来指导我国城市治理新格局的构建的意义,将是不容低估的。

  三、推动中国大都市治理变革的要点

  显而易见,随着治理变革的客观紧迫性与治理理念的日益深入人心,中国大城市治理新格局的部分雏形已经初步显现,但时至今日,这种变化尚未积累到足以引发中国城市治理质的改变与提升的程度。因此,面对着城市化与现代化所带来的诸多挑战,我们有必要在展望中国大城市治理前景的过程中把握住这样几个要点:

  其一,以转变政府职能为前提推动多元协作治理格局的不断形成。正如前文所述,中国城市治理的变革,是一个需要完成弥补现代行政管理体制历史缺憾与推动自治社会成长双重任务的过程。对前一项任务而言,首先要解决的就是理性地反思此前一个时期形成的GDP中心主义的城市发展管理模式,从改变单纯经济指标为政绩考核主要标准入手, 建立涵盖经济、社会、文化、环境等多领域的综合指标体系以考核政府绩效,用实实在在的管理绩效来实践政府惠民利民的职能与承诺。同时更为关键的是,我们需要彻底摒弃“全能政府” 时代遗留的热衷于政府将治理事务“一肩挑” 的思维, 真正做到相信公众、相信社会,将进一步推动城市治理主体格局变迁提上议事日程,借鉴国内外大都市区多中心治理和网络化治理的相关经验,把市场竞争机制和社会参与机制更好地融入治理改革实践中,将一些政府不应该管也管不好的领域逐步地交付给社会,积极地培育社会组织,努

  力营造社会主义市场经济体制下的多元共治格局。此外,政社关系的变迁往往也需要政企、社企关系的改变与之相配合。目前,国内一些大城市已经开始有意识地引入多元资本参与市政建设融资和管理,这不仅有助于减少大都市政府所面临的巨大财政和管理压力,同时也将促使多元投资主体在参与公共领域治理实践的过程中形成更强的社会责任感,逐渐克服一段时期以来过度强调市场经济交易原则所造成的企业与社会之间的断裂和对立。实践证明,努力营造一种政府与社会共赢互强的良性格局,是中国城市治理变革阻力最小、见效最大的有效途径。而从更宏观的层次来看,赋予社会治理过程以多元参与、互动协商的内涵,也是整个中国政治发展和社会发展过程中以人为本核心价值所蕴含的题中应有之义。

  其二,针对管理体制的缺陷不断推动社会治理变革。在我国目前推行的以分权和放权为主要内容的管理体制改革中,一些地方,尤其是大都市区出现了一些职责不明、管理缺位的问题,而原有管理体制中条块分割的残余,更使得一些不容易产生明显的政绩或经济收益,而又与基层群众权益息息相关的问题领域成为无人问津的“三不管” 地带, 这显然与治理改革立足于负责服务的宗旨不符。对此,我们应当根据目前我国大都市治理仍依托政府力量为主导的格局特征,首先理顺行政管理体制内部的问题。具体而言, 针对性的策略包括: (1) 在适度分权的框架下充实大都市市级政府的职权,简化集中大都市区的行政管理层级与资源。有鉴于国外大都市治理的成功经验, 我们还可以在更大的区域范围内,根据不同都市圈的情况建立起跨区域、跨事类统筹性协调治理机构,以解决哪些需要统合各区域、各部分合理完成的治理事务。(2) 明确行政管理主体的社会责任和服务宗旨, 由于在现代大都市治理事务中,管理与服务间的界线已出现了越来越多的重合之处,我们也有必要对立足于实践管理和管制任务的行政管理机构进行改革,有意识地弱化对社会管、限的范围,将更多的资源与精力投入到完善市政公共服务资源、强化危机管理体制等改善民生的实践领域中去。究其本质,立足民生建设不仅仅有助于在很大程度上缓解目前我国大都市治理面临的现实困难,还是大都市的社会治理进一步演进至发展基层民主层面的前提条件与动力。(3) 重点改革决策与监管体制。很显然,形成一个从决策、执行到反馈、调整,始终体现科学化、民主化、法治化色彩,良性循环运转的完整治理过程链条,是我国大都市治理改革的最终目标。而保证这一目标实现除了需要政府主动放弃一元化管理主体的地位,在决策过程中更多地听取社会呼声之外,更重要的还在于为社会参与管理决策、监督的机制确立法理依据。为此,可以尝试着从诸如市政建设招标、经营管理绩效考核等领域入手,主动引入社会监管主体,从而改变以往主要依靠政府内部监管机制所带来的监管不力和政府公信力不足的状况。

  其三,在改革创新管理方式过程中构建多元灵活的管理模式。截至目前,政策杠杆一直是我国城市治理变革的最主要甚至是唯一的支点,这与中国改革开放以来主要依托政策变革实现政治社会发展的基本特征是保持一致的,但要真正使政策工具成为一个行之有效的工具,城市治理主体,尤其是政策过程的行政决策领导者,首先必须具备不断变革创新的胆识,以一种开放的心态关注国内外城市治理改革的前沿理论和成功实践,及时选择借鉴一些有利于实现基本公共服务均等化和城市管理精细化、合理化目标的管理手段。需要特别强调的是,由于我国大都市分布的不均匀与周边地区发展情况的差异,相应的治理新模式的建设重点应当是有所区别的,珠三角和长三角地区形成了范围较大的都市圈,无论是地区政府财政力量还是社会自身的发育完善情况,都相对有利于推广“政府———企业———社团” 的协作治理模式,同时把治理改革重点放在协调区域资源统筹、分流核心都市人口、就业、公共服务压力等关键点上。而对于北京这类周边地区发展相对滞后而政府公共服务开支负担和管理责任较重的大都市,则必须更多地立足于优化内部管理机制,更主动地培养社会组织的成长,从加强社会对重大市政建设等事务的监督和参与入手,确立起以持续推进民生改善为基础,都市区域规划发展为重点的治理模式。此外,我们也不必将治理改革的视野局限在经济社会发展问题导向的层次,而是应该注意到中国社会管理由改善民生到发展民主的整体逻辑,着眼于整个市民社会发展的长远目标,在治理改革的起始阶段就有机地融入诸如基于城市公共生活而产生的多元、宽容的市民文化建设等内容。惟其如此,中国大都市的治理变革才有可能成为一个在动态稳定中不断实现超越的过程。

 

  [参考文献

  [1] 参见《中国城市发展报告(2011)》。

  [2] [美] 戴维·奥斯本, 特德· 盖布勒 . 改革政府: 企业家精神如何改革着公共部门[M] . 周敦仁(译) . 上海: 上海译文出版社,2006 .

  [3] 蔡建明等:《中国大都市管治: 基于中国城市动态和国际经验的优先行动》主题报告。

  [4] 蔡建明等:《中国大都市管治: 基于中国城市动态和国际经验的优先行动》主题报告。

  [5] 洪世键,张京祥 . 基于调控机制的大都市区管治模式探讨[J] . 城市规划,2009,(6) .

  [6] 卢汉龙 . 中国城市社区的治理模式[J] . 上海行政学院学报,2004,(1) .

  [7] 卢汉龙: 中国城市社区的治理模式[J] . 上海行政学院学报2004,(1) .

  [8] 杨君 . 中国城市治理的模式转型:杭州和深圳的启示[J] . 西南大学学报(社会科学版),2011,(2) .

  [9] http: //www . mca . gov . cn/article/shfw/wmfw_mjzz . shtml .

  [10] 申东辉 . 论广州城市管理中的公共参与[J] . 探求,2010,(5) .

  [11] 杨君 . 中国城市治理的模式转型:杭州和深圳的启示[J] . 西南大学学报(社会科学版),2011,(2) .

  (责任编辑:白雪松)

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