(本文节选自《我所理解的城市》，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任 李铁/著，《城镇化与社会变革》丛书，2013年3月版，中国发展出版社)

    一、合理分析镇情是实现小城镇健康发展的前提条件

    作为一个政府的官员，作为一个小城镇的负责人，怎么在短短就职几年间改变城镇面貌，怎么落实“发展是第一要务”，是需要我们认真思考的。要实现“发展是第一要务”，首先要对镇情进行合理客观分析，镇情分析主要包括以下四个方面。

    1、要对区位条件进行客观分析。

    很多小城镇在进行发展战略规划的时候，也都提出了自己发展的优势，也经常提出区位方面的优势，但对区位条件过高判断，会过高估计未来发展的趋势和潜力，因此在很多小城镇发展规划中，经常提出未来几年内人口翻一番，财政翻一番等不切实际的目标。客观分析区位条件，最重要的是不要高估区位条件，很多地方发展并不完全依赖于区位条件。比如温州桥头镇，在永嘉县山区，区位条件非常一般，但是这里生产的钮扣，占中国市场的80%。再比如河北白沟镇，北京200公里范围内的著名市场。从区位条件来看，离北京更近的小城镇，比如说北京方圆100公里左右的小城镇有上百个，但是恰恰在那个地方形成市场，在那里区位条件又起到什么作用呢？什么是区位优势，这恐怕是我们要考虑的。很多小城镇在分析区位时经常提到处于某某交通干线或者城市多少公里区域内，把自己拥有区位资源条件，都当成是发展的优势，这样的分析是不客观的，仅仅站在一个镇的角度，但如果从一个区域角度来看，在相同区域内具有同等条件的城镇有很多，它们所分享的区位资源条件基本相同，因此上级政府在制定规划时，并不会把这个小城镇作特别的考虑，这时的区位也不见得构成发展的特殊优势。除非拥有非常重要区位条件，比如非常重要的海港、国家未来重点战略基地等。合理客观分析镇情，首先要合理分析区位条件。特别是中西部地区绝大部分小城镇，在区位条件上并没有足够优势，不能过高估计他们的发展前景，过高估计发展前景，往往会产生相反效果。

    2、要对资源状况进行合理分析。

    实现“发展是第一要务”，还要合理分析小城镇资源状况。资源状况对发展有非常重要影响。比如张家界索西峪镇，在张家界风景区最中心部分，在没有开发旅游之前，是一个非常贫瘠小镇；随着张家界旅游的开发，旅游资源带动了这个地区的经济发展，农民收入快速增长。再比如，北京郊区很多小城镇，十年以前北京逆城市化没有形成时，这些小城镇都是北京市重点扶贫对象。随着北京逆城市化进程的加速，北京大量消费开始向农村延伸，这些离北京一个到一个半小时车程范围内的小城镇，一下子成为旅游集散地，大量的人在那里消费，在那里旅游，在那里享受农家乐，这些小城镇经济状况都发生了明显的改观，这就是旅游资源的作用，它是一个可变资源。另外就是不可变的自然矿产资源，比如煤矿、铁矿、油田等，这些自然资源的存在和发现会带来工业企业进驻，带动小城镇的发展。如果没有这些潜在的资源，又没有山、水和名胜古迹，就要考虑我们的发展到底依赖什么。因为全国18500多个镇里面，有的有资源，但绝大部分没有特殊资源，在这种情况下，我们分析经济增长就要站在一个相对客观角度上进行判断。

    3、要对产业惯性进行具体分析。

    产业惯性就是这个地区长期以来，大家习惯于经营的产业。在进行镇情分析时，一定要对这个地区老百姓所习惯从事的行业进行具体分析，产业惯性对一个地区或者一个镇发展影响非常大。比如辽宁西柳大集，这个地方历史上，人们习惯于经商。改革开放以后，迅速形成西柳市场，现在成为辽宁沿海地区非常重要的一个小城镇。西柳地区农民经商传统这种产业惯性，促进了西柳市场的发育，带动了地方经济的发展。再比如说温州地区，历史上的民风就是经商；在文革期间，由于温州地区土地贫瘠，不能自给，许多温州人到全国去弹棉花、修鞋、修锁等；改革开放以后，这些习惯，一下就转变成为巨大发展潜力，形成这个地方发展的重要基础。对产业惯性的分析，事实上并不是对整个地区经济发展状况的分析，而是对人口的分析，往往一些偶然因素，一旦条件允许，就迅速发展为非农产业。当然改革开放二十多年，在东部地区能形成商业市场，能发展工业的基本上都已经发展了。中西部那些没有被经济大潮所覆盖的地区，还有哪些能寻找出的产业惯性，也是我们应该考虑的重要内容。

    4、要对发展水平做出准确判断

    要寻求发展，必须对目前发展水平做出一个最基本的判断。很多地方往往高估自己的发展水平，这有两方面的因素。第一是政绩的要求，如果收入水平不高，可能会对政府官员未来政治前途产生一定影响。第二是盲目的发展观，希望能加快发展，尽早赶超发达城镇。实际上对中西部地区，不能着急，要客观认识到差距。很多地方同志认为我这个地方水平很高了，几年之内就会翻番，就会发生很大的变化，就会赶超东部地区。存在这种状况的原因在于对东部地区发展情况并不了解，对他们艰难的发展阶段没有深刻体会，东部地区今天的成就是经过了二十多年的艰苦创业。我们怎么来判断今天所处的发展水平呢？最主要是要认识自己的不足，对发展水平有一个合理的判断。对发展水平认识不透彻的话，往往导致决策跟不上。很多人认为东部发展是因为投资环境的改善。是通过修广场，修马路，进行绿化等进行改善。是不是我们中西部地区也要这么干？比如安徽大别山区的一个镇，有六七万人了，近年发展较快，觉得现在也要搞一些气派建筑、大量的投资搞一些广场等。事实上，东部地区发展在他这个阶段的时候，是低门槛进入、低水平发展。企业发展水平不高的时候，对基础设施水平要求也不高，那时候也谈不上大广场、宽马路和高楼大厦，这个时候要迅速完成的是资本积累和要素积聚。

    二、明确发展目标是落实“发展是第一要务”的基础

    发展是第一要务，确定发展目标非常重要。怎么才能合理确定目标？

    1、要考虑的最基本要素是稳定增长

    按照科学发展观要求，必须科学地制定发展目标，但这要建立在稳定增长基础上。然而这些年，我们见到大量盲目制定过高发展目标的规划。比如东北某镇，现在才2.5万人，请了一个大公司，做了一个非常好的演示系统规划，规划在未来五年内人口达到20万，事实上是根本做不到的，因为过去这么多年，这个镇的人口也没有发生太大的变化，只是停留在常规增长的阶段。其实在我们也从制定规划的公司老总了解到这个规划是投其所好，比较符合当地政府领导的好大喜功的心理。这在当前的规划行业中是比较普遍的现象。事实上，制约人口增长的因素有很多，比如有投资因素，有人口流动因素，有农转非因素，还有土地因素等等。比如2000年，我们给石家庄大河镇做了一个规划，做这个规划的时候，石家庄市政府也很重视这个地方，省有关部门都参加了这个规划的制定，当时我们给他做了3.5平方公里的规划，七八年过去了，最后也没有实现，造成这个规划难以落实的主要原因在于没有足够土地指标支撑规划实施。增长不是凭脑袋拍出来的，必须进行客观分析。对一个城镇进行分析，要分析人口就业结构，分析农业种植结构，比如说十年前的就业结构和作物种植结构和现在没有太多差别的话，农村人口就很难转变为城市居民，收入水平也不可能发生太大变化。另外，本地投资增加的潜力，以及吸引投资的能力等方面都要客观分析，绝不能过于夸大招商引资能力，当社会资源大家都在争的时候，你这个地区并不占绝对优势。再就是土地指标？我国土地指标分配按照计划形式，从中央到地方层层分配，到县一级已经很少。在行政资源分配系统上，镇是处在最不利的位置，很难拿到太多土地资源。比如，上一次对开发区检查时，8000多个开发区中砍掉的6000个基本是县以下开发区，镇一级工业园区几乎全部被砍掉。所以在做发展形势分析的时候，一个镇政府对自己定发展目标的时候，首先要想到的是常规增长，千万不要搞冒进增长，可能在一段期间内会发生一些变化，但是这个变化并不足以达到质的变化，这需要时间。所以在确定发展目标时，需要冷静的分析，稳定的常规增长是关键。

    2、要冷静分析人口增长的利弊

    人口发展规模也是我们确定目标的一个重要因素。我们做发展目标的时候，必须明确人口规模的扩大对城市发展的影响是好还是坏？在欧美很多小镇并不是因为人口规模扩大才发展得更繁荣，而更多地是把一个镇作为一个非常好的安居地。然而在我国却是另一番景象，比如说广东虎门镇，有100万人口，其中90万是外来人口，外来人口增多也在治安、环境、污染等方面带来诸多问题，已经严重影响本地人的生活质量。尽管本地人收入提高很多，但10万本地人和90万的农民工生活在一起是一种什么样的景象呢？很多去过广东的人，都已经看到过这种状况。在这种情况下，人口规模的扩大已经带来了诸多负面影响，限制了下一步的发展，这种发展模式我们要尽量避免。对很多小城镇来讲，规划未来的发展目标和人口规模时，如果还没有大量的外来人口的进入，那么解决本镇人口生活和就业的实际问题，应该是作为发展的主要目标，把本镇的经济增长、社会发展、居住环境改善作为考虑的第一要素。当你要考虑经济增长的时候，要把镇里未来吸引投资和就业所带来的负面效应要进行充分的论证。在这个基础上，再来判断未来城镇人口的增长规模。在外来人口已经占有一定比例的小城镇，政府的规划和管理的目标则一定要把外来人口作为本镇人口来看待，要切实解决外来人口的生活条件的改善和就业安排等一系列相关问题。

    3、选择什么样的产业来发展

    处于不同发展阶段的小城镇，对这一问题就会有不同的判断。每个镇在提出未来发展目标时，都会十分重视自己的产业发展前景。往往特别重视吸引企业来投资，从而带来GDP增长、财政收入增加和当地农民就业的增长。在许多发达地区小城镇，这种产业发展模式带来了巨大的收益，已经成为东部地区小城镇发展的经验模式。但是，到目前为止，仍然沉寂在这种发展模式中，而造成的工业发展速度过快，服务业发展不足，带来的负面效应也是十分明显。比如城镇发展现状中，工业企业和人口居住区混杂在一起的现象非常严重；工业发展带来了严重的环境污染问题；企业内大量外来人口的进入导致一系列社会矛盾，等等。所以对欠发达地区选择一种什么样的产业发展路径，从现在开始就要未雨绸缪。

    首先，在市场经济条件下，要清晰界定政府和市场的分工。在产业发展问题上，政府不要做过多的干预，只是通过自己的基础设施建设的改善来塑造企业投资环境，或者通过规划来引导。其次，政府要明确规划哪些产业不能发展，比如说我这个地方是一个风景区，污染产业一定不能进来。因为政府并不知道什么时候哪些企业和行业会在我们区域发展起来。企业的进入有很大的随机性，政府官员无法选择究竟是电子行业还是汽车产业，或者是纺织工业到这里来投资。比如就农业发展而言，在八九十年代，中西部一些县市要求农民搞的万亩茶园、万亩林园、万亩果园等，甚至动用了一部分政府的公共资源。结果市场供给增加，这些产品卖不出去，最终果农不得不砍树。惨痛的经验教训说明政府替代不了市场主体的选择。政府所要做的是改善市场环境，或者是明确什么产业不能发展，什么产业要限制发展，已经形成的产业要采取什么有效政策来加以扶持。

    4、要注意社会稳定的目标

    以往的发展中，政府往往过分注重经济目标而忽视社会目标，这也是经常见到的一种现象。比如在广东，由于经济迅速发展，外来人口大量增加，政府管理没有跟上，大量治安问题出现，这就是一个社会经济发展带来的负面效应。发达国家投资环境考核中非常重要一点在于政府治安管理。治安状况、教育状况以及卫生医疗状况的改善，都要通过政府公共服务来解决，如果不把这些问题列入到未来的发展目标中，恐怕我们的发展本身就不健全。

    明确未来的发展目标，一定要将常规增长作为判断未来发展的基础，合理判断人口聚集的结构和人口增长的数量，进一步要区分政府和市场在产业发展中的作用，同时要注重社会稳定目标的实现。在科学发展观的基础上，把以上四个方面作为未来发展的重要内容，就能为未来的小城镇发展确定一个比较好的规划目标。

    三、合理安排公共资源来促进小城镇发展

    一个小城镇的发展取决于很多因素，比如说收入增长，非农产业的增加，资本的进入，要素的流动。但是同样离不开政府的服务和政府公共资源的合理利用。政府手中所掌握的有限的公共资源，对于产业的发展、就业的增加、居民生活环境的改善、解决社会矛盾和社会问题，都会发挥着十分重要的积极作用。因此，小城镇政府所掌握的公共资源如何利用，如何把它用在刀刃上，是小城镇政府的负责人必须要认真面对的问题。

    很多人认为，政府的工作到底体现在什么地方，在我们长期的工作实践看来，就是把你所掌握的资源如何使用好，如何对准经济社会发展的目标，如何面对你必须要服务的社会群体。政府的决策取决于此，政府规划的实质也是这些内容。

    1、什么是政府的公共资源，小城镇政府到底掌握哪些公共资源？

    政府的公共资源，大致可以分成几类。一是财政，公共财政这部分一定是政府掌控的资源，当然对于欠发达地区来讲，财政资源也比较有限，基本上也就是保证吃饭，用于公共服务的空间相对较少。二是土地，这是利用价值最高的资源要素。虽然目前土地利用受到限制因素不断增加，比如土地指标的供给、土地的占补平衡、失地农民的补偿等，但是土地仍然不失为政府掌控的一项重要公共资源。事实上，从全国近年来城镇发展的实际情况来看，土地资源是政府可利用的最大公共资源。三是向上级政府争取的各种资金和项目，这也是政府可掌控的。因为这些争取来的资金和项目，对于地方来讲是可用于发展的重要的引导性资源。四是政府管理的其他资源。比如地下水资源、地下温泉资源等等。北京郊区有个镇，地下温泉很丰富，按道理讲，政府可以利用这些资源来为发展创造条件，但他的这个资源被分化了，很多部门很多单位无偿使用这个资源，地方政府不能从其中获得任何利益。另外就是政府现有的公共资产，如政府办的水厂、政府办公楼等，这些资源可以通过出售、转让和参股等形式，放给市场，政府获得的资金可以直接转换为基础设施建设。所以这些政府的资产也是可变现的重要公共资源。

    2、怎么样节约资源并把有限的资源发挥最大的优势？

    资源的有效利用是一个地区发展最重要的问题。首要问题在于有效利用现有土地资源，目前我们对土地的使用，基本上是处于浪费状态。零地价出让、低价从农民手中获取土地，虽然造成工业积累，也造成土地利用的不经济和一系列后续矛盾。土地有效使用主要在于土地是一种不可再生资源，根据目前发展趋势，一方面，国家宏观上对土地控制越来越严，首当其冲受影响的就是行政级别最低的镇。另一方面，土地需求也越来越强烈，主要在于以下两方面因素：一是投资不断增长，这需要占用土地；二是农民收入水平的提高，有对生活状况改善的需求，首先要改善的就是住房状况，这也需要占地。一方面供给方在控制，另外需求也在不断增加，导致土地价格不断上涨，这是未来的普遍性趋势。在土地资源稀缺、土地价格不断上涨情况下，怎么盘活现有土地资源，这是地方政府面临的一个很大问题。可是我们地方政府在经济因素、政绩因素等方面考虑得多一些。比如社会主义新农村建设的提出，很多地方政府并没有在盘活土地上下很大功夫，而是让农民把自己的土地拿出来盖新楼、建新居，已有建设用地并没有合理地开发出来，城镇区域内很多闲置土地也没有得到有效利用。要盘活土地资源，应该与合理地调整经济结构结合在一起。我们最近在国土资源部支持下在天津搞了一个宅基地换房试点，就是把农村集体建设用地退宅还田，置换成城市用地；一部分土地进行出让，换取一些资金，转过来用于农村补偿和开发，解决农村住房问题。这样既解决了耕地的占用问题，同时改造了农民住房，又获得了一部分结余用地进行开发。如何利用现有国家政策，将农村集体建设用地和城市用地之间的置换，去盘活现有土地资源是非常重要的。事实上在城区内部，传统工业用地的资源利用潜力也非常大，这往往也被忽视。现在许多地方政府并不在盘活土地资源上下功夫，主要是在占用耕地上做文章，实际上这样做的难度也越来越大。现在对耕地占用控制越来越严格，征地成本越来越高，这促使各级政府在征用土地上算一下经济帐，来盘活现有土地资源，促进土地资源更有效利用。对于矿产资源，政府应该更积极地去发挥它的作用。对旅游资源怎么来盘活，这是政府应该发挥作用的一个非常重要方面。

    3、要促进政府和市场的合理分工

    促进政府和市场合理分工，首先可以把一部分政府拥有公共资源卖掉。在调研中我们经常遇到很多地方政府，包括一些发达地区地方政府，在基础设施建设方面存在资金困难，事实上很多方面完全可以由市场来运作。比如说，水厂建设，水厂完全可以由市场来运作，因为它是有收益的项目。很多企业家，特别看好水厂，他愿意投资，只要管好就可以获得长期回报。而由政府进行管理可能会成为政府的一项很重的负担，因为政府在企业管理方面效率比市场要低。在这种情况下，完全可以交给市场运作，政府进行监督管理。政府该管的要管，不该管的一定要放开。比如说，有些旅游资源、基础设施项目等都可以这么做。然而我们的地方政府往往把矛盾留给自己，比如因为价格、协调等方面问题与百姓发生矛盾，其实政府完全可以只去做监管，去协调企业和居民之间的矛盾，这样政府作用会发挥得更好。法国80%水厂都是私营公司来运营，五家大公司垄断了全国水厂，从供水、排水一直到污水处理。要合理安排政府公共资源，必须理清政府该做什么，不该做什么，在其中做出选择，政府所要做的是合理改善市场环境，而不是替代市场去做一切。比如我们去西部一个县作调研，县里要搞市场，政府贷款去搞市场基础设施，盖大楼，事实上这不是政府该干的事情，政府该拿这个钱去培训农民，去征用土地，而把市场空间部分留给市场主体经营商户去解决，他们会选择更好的方式去经营。在公共资源合理利用方面，政府和市场之间一定要合理分工，政府不能替代市场去做一切。