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（镇江勘察测绘研究院测量所，江苏 镇江 212003）
摘 要：低碳城市规划是世界各国应对气候变化问题的重要手段。本文从城市空间布局、绿地系统规划、城市公共交通体系、产业布局四个方面对镇江低碳城市规划框架进行阐述，提出规划中的一些难点，并试着从观念转变、规划法律化、实施多渠道、布局合理和建立评价监督机制等五个方面进行设想，以期对我国城市规划设提供一些参考意见。 关键词：镇江；低碳城市规划；探索 0 引言 全球气候变化问题是当今世界人类面临的重大挑战，国际科学界已有充分的证据证明，当前气候变暖有90%以上由人类活动造成。而城市作为人类活动的主要场所和现代工业文明的重要载体，其运行过程中引发热岛效应和环境污染等诸多问题，导致仅占地球表面2%的城市排放的温室气体占全球所产生的温室气体的80%左右，因此城市是碳减排的研究主体，是实现全球低碳城市发展模式的关键点。 目前许多国内外大城市开展了低碳城市的探索并取得宝贵经验，2011年镇江当选中国十佳宜居城市之一，确定并发展低碳城市理念成为镇江城市规划的必然趋势。本文通过对镇江低碳城市规划框架进行阐述，提出其中的一些难点，并试探进行解决，以期对镇江和其他城市规划设提供一些参考意见。 1 低碳城市和城市规划的内涵 1.1 低碳城市的概念 低碳城市以低碳理念为指导，以城市空间为载体，以低碳产业为主导，通过一系列政策、技术、管理措施，在保证居民生活质量不断提高的前提下，建立碳减排城市发展模式，达到经济发展过程中代价最小化、人与自然和谐相处等目标。 需要特别注意的是：低碳城市并不是生态城市也不是绿色城市。生态城市和绿色城市从城市宏观环境入手，侧重于整体环境的营造，其中绿色城市偏重于环境方面，生态城市偏重于系统层次，两者大体一致；而低碳城市对大气中其他元素和污染物、水资源、土壤质量、生物多样性等都没有要求，只强调减少碳排放，侧重于低能耗和新能源利用，而这只是生态城市的一个方面。 1.2 城市规划的内涵 现代城市规划源于城镇化进程。自18世纪中期的英国工业革命以来，大量农民离开农村集聚到城市成为产业工人，城市数量和建设规模不断扩大，建立于农耕文明基础上的传统商贸型城市向基于工业文明的现代工业型城市转变，这一转变对城乡设施布局提出了新的要求。城市规划就是研究城市的未来发展、城市的合理布局以及综合安排城市各项工程建设的综合部署。 1.3 科学合理的城市规划是建设低碳城市的关键 城市规划和建设具有刚性性质，一旦形成就很难改变，并会对城市的经济活动、生产方式、生活方式、生态环境等方面产生深远影响。如果一座城市在规划建设开始就不合理，那么在其以后的运行过程中实现碳减排就会很困难。因此科学合理的城市规划担负着建设低碳城市的重要角色，是建设低碳城市的关键。 2 镇江低碳城市规划框架 本文结合工作实践，从城市空间布局、绿地系统规划、城市公共交通体系、产业布局四个方面对镇江市的镇江2002-2020年低碳城市规划建设进行框架介绍，从中发现一些实践难题。 2.1 镇江城市空间布局 城市空间结构是城市要素在空间范围内的分布和组合状态。近年来镇江城市规模迅速扩张，第六次人口普查数据公布镇江市常住人口已达3113384人，与第五次全国人口普查相比，增长7.47%，城市规模的扩大增加了组团的空间距离，交通联系不便，老城区成为名副其实的高碳中心区。因此镇江在2002-2020年规划提出多中心多组团结构（见图1），建立 “一城两翼”，将城市分为七个组团，即主城（老城分区、丁卯分区、南徐分区、谷阳分区和南山风景区）、东翼（谏壁分区和大港分区）和西翼（高资分区），每个组团相对独立，并具有一定的分工，主城与东、西翼之间以生态绿地、防护绿地相隔，以快速路、主干路相连。这种结构摆脱单中心扩张的弊端，避免了城市以集中团状结构向外围不断无序的扩张，是一种有机集中与分散结合较好的低碳城市结构。 然而镇江城市空间布局仍然存在一个问题：职住分离，就业、居住、服务等空间的错位配置。镇江七大组团功能相对单一，如南徐分区建立成由行政、文化、商务为主的市级公共设施和生活居住构成的多功能复合型新城区，缺少学习环境，学住不平衡，而学习是刚性需求，许多居民望子成龙将子女送入老城区就读；谷阳分区以高新技术产业、第三产业和生活居住为主的城市新区，缺少购物、就医和文化娱乐等设施；这些就业-居住-服务空间的错位配置，居民的出行中机动车的比例也逐渐增长，带来了城市“钟摆”式的交通，交通拥堵、出行时间拉长和昂贵的交通设施投入，都会增加城市的碳排放。
 图1 2002-2020年镇江城市空间布局结构图 2.2 镇江绿地系统规划 城市绿地系统是城市生态环境的重要组成部分，是维持城市生态功能的核心。镇江自然资源优越，远期规划是建设山水和人文环境融为一体的山水花园城市，形成“一环、两楔、两洲”的城市生态结构（见图2），用绿地将中高密度的城市居住区分开，使各个居住区都能够接触到绿色开敞空间。
 图2 2002-2020年镇江城市绿地系统规划图 镇江是一座具有3500多年历史的中国历史文化名城，古城建筑不能随意搬迁，因而不能完全从区域与城市生态的角度进行镇江城市绿地总体结构与布局，加上镇江各地区资源禀赋各异，也不能严格从整体上考虑城市形象塑造，往往只能“见缝插绿”，随着城市加快发展，如何兼顾文物保护与城市开发建设之间的和谐发展也是镇江城市规划必须考虑的一大问题；同时在对待绿化中往往重景观而轻生态，钟爱草坪而对乔木的保护力度不足。 2.3 镇江城市公共交通体系
 图3 2002-2020年镇江城市城市综合交通规划图
但镇江在发展城市交通的过程中也面临了巨大问题：如城市七大交通分区配套设施不健全导致跨组团长距离出行比例快速上升，部分干线通道发生长期性交通拥堵；对公共交通投资不足，导致峰值期对公共交通的需求大于供给；伴随地面公交可达性差、舒适型低、准点率差等原因而快速发展的私家车，大大增加了城市的出行难度，上下班高峰“堵城”现象在镇江已经司空见惯；城市道路网密度较低，注重主干道建设，对城市次干道和支路关注不够等等。 2.4 镇江产业布局 镇江2002-2020年产业发展重点为现代制造业、高新技术产业、旅游业、物流业。具体规划为沿江东部重点建设基础产业和现代物流业，沿江中部老城分区以商业和旅游服务等第三产业为主，丁卯和谷阳分区分别建设以高新技术产业为主导的工业园区；沿江西部重点建设基础产业和现代物流业。
 图4 2002-2020年镇江沿江产业布局规划图
一般情况下第二产业的碳排放强度远高于第一产业和第三产业。镇江在产业规划中已经开始注重城市产业结构的优化升级，控制传统耗能工业和发展高新技术产业，推进现代服务业和生态农业，如江心洲生态休闲旅游度假区、青年农场生态农业基地、征润州意库项目和世业洲现代休闲旅游度假区。 但是镇江原老城区的部分污染企业并没有因为搬迁而消失，其中焦化厂、市水泥厂搬至高资分区，江南化工厂、钛白粉总厂、大东造纸厂搬至大港分区，“换汤不换药”仍旧属于占地多、高能耗、污染重的产业，加上大港高新化工区等，严重影响城市运行的低碳化。 3 镇江低碳城市规划的几点设想 3.1 认识到低碳城市规划的整体性、长期性和艰巨性 低碳城市规划不只是政府单方面的城市规划任务，而是政府、企业和个人共同的责任，三方都应充分认识到减排碳对全球经济发展的重要影响，共同努力、共同促进镇江低碳城市优化工程，建立综合的生态观和可持续的发展观。 自从上海东滩等通过国际合作的方式建设低碳生态城之后，全国各地正在兴起一股建设低碳城市的风潮，“低碳城市”大有成为继“园林城市”“花园城市”“生态城市”之后的一个时髦标签的趋势。但事实上建设低碳城市是一个长期的系统过程，目前还没有一个城市宣称自己已经实现“低碳城市”，即使世界发达国家大多也只能计划在2050 年前后才实现低碳发展的目标。 对于镇江而言，推进低碳城市的发展受到一系列更为严峻的限制，因此发展低碳城市要摈弃简单冒进、急功近利的思想，避免追求立竿见影的短期效果甚至是“低碳形象工程”。一个完整的低碳城市规划编制需要经历“理想图式—解决问题—发展蓝图—调控与约束 ( 公关政策) ”四个阶段，其中具体实施更是一个长期的、复杂的任务。 比起传统低成本环境中建设的“高碳城市”，建设低碳城市意味着在发展和过程中，不但不能节省投资，相反需要为保护环境投入大量的新增成本，而城市建设的综合效益却要通过一个较长的时间才能表现出来。只有充分认识到这个过程的艰巨性，镇江才可能实现低碳城市规划理念、发展模式的深远转变。 3.2 低碳城市规划的法律化 低碳政策的实施需要相关的法律法规的保障，否则会影响低碳城市的建设。 镇江应将低碳理念融入现有法定城市规划编制体系即低碳城市规划的法律化，完善与各主体功能区相配套的政策体系，包括碳排放预测模型、碳排放补偿机制、碳治理机制和碳税体系等。 在制定政策措施时应注意的问题： （1）尊重镇江地区的经济、文化、历史以及价值现状和不同地区低碳发展的特点，在城市内部针对不同功能区域提出不同的低碳措施，如南山风景区主要是保持，大港分区就需要重点监控。 （2）分析镇江城市资源利用全过程，实现从源头开始的全程减少碳排放。 3.3 多种渠道实施低碳政策 镇江位于长江下游南岸，西接南京，东临上海，北与扬州“京口瓜州一水间”，是长江三角洲的咽喉之地。建议镇江利用这个得天独厚的条件，可以与周围城市进行协调合作，将别的城市成功的碳减排项目引进、复制，实现低碳发展的倍增效应，更可以通过低碳城市联盟的整体运作以合理的价格来购买节能产品、发展节能科技、推动跨领域协助等等 低碳城市规划是基于城市层面的发展战略，因而社区驱动策略的针对性更强。建议镇江以社区为依托建立低碳教育基地，通过现有的社区网络宣传低碳文化，提高公众的低碳意识，引导居民的低碳消费，提升低碳社区品质；同时通过制定和实施合理的社区尺度的碳减排项目，组织个人加入邻近的社区小组，使不同的小组联合起来，再与政府职能部门对接。 例如美国休斯顿市在低收入人群集中的社区，借助免费加装热水管、阁楼改造等简单措施，帮助641户贫困居民减排二氧化碳1 100吨每户每年可节省费用870美元，在提高居民生活质量的同时也增强了人们对社区和低碳理念的认同感，使低收入居民积极行动起来为推动社区的低碳化发展贡献力。 镇江城内江苏大学、江苏科技大学等高校云集，可以为低碳生态城规划建设提供必要的技术和人员支撑。高校相关专业学生在校期间要求了解和掌握基于可持续性的建筑和规划设计观念、环境伦理及入门的技术方法，通过一批批具有“绿色、低碳”理念的未来设计师的推动，从设计教育、设计实践等全方位推进镇江绿色建筑与低碳城市建设。 3.4 合理布局镇江低碳城市规划系统 建议镇江从紧凑城市、综合交通模式、建立城市碳汇系统和产业低碳化四方面合理布局低碳城市规划系统。 紧凑城市具有土地利用率高、功能多样及有利于减少居民出行距离和次数等特点，对于节约资源、减少碳排放有着十分积极的意义，也日益受到城市规划学者的重视。 （1）调整城市规划编制指导思想和方法 在编制低碳紧凑城市规划时，镇江要改变以人口决定用地的做法，改为由生态环境承载能力决定城市发展空间和规模，即由以往的“需要多少”转变为“只能多少”为主，严格控制城市建设对自然环境的负面影响。 （2）区域服务功能混合配置 镇江要深入研究城市消费全过程和工序关系，通过TOD（transit-oriented development）模式在七大组团内建立集办公、居住、教育、商业、休闲等为一体的区域混合配置，尽量满足地区内就业岗位及教育资源与居住人口之间的平衡，减少出行次数，使公共交通的使用最大化，并通过其带动其他设施布局的紧凑，实现降低碳排放的目的。在此过程中应避免重复建设和盲目设置。 目前城市交通的碳排放对大气的污染已经超过了工业污染，且随着城市化的进一步发展，交通碳排放在城市总体碳排放中的比重还会上升。据研究，小汽车的人均能源消耗是公共交通的8 倍以上，而人均每公里的二氧化碳排放量则是公共交通的50 倍以上。 镇江应建立以公交为主的综合交通模式，处理好以下三个方面： （1）合理地处理土地开发与交通出行间的关系 在 （2）利用大容量的公共交通将城市各级中心串联起来 镇江面积3843平方公里，不适合发展地铁、轻轨，可以重点建设快速公交系统(BRT)，全面推行公共交通优先方针，建立安全、快捷、舒适、方便、环保、高效率和高可达性的城市低碳交通系统，解决不同组团市民的中、长距离出行。 （3）重视慢行系统规划建设 针对镇江古城对城区建设的限制，建议提供舒适、便捷的慢行出行环境，引导居民改用自行车等低碳交通工具。例如哥本哈根的“指状规划”就是在全市规划了长达300多公里、与机动车道等宽的自行车道路系统，优化了城市道路交通设施，促进了自行车出行。目前市内36%的人口骑自行车上班，每年减排二氧化碳10600吨，也为强化区域碳汇打下了基础。 综上所述，通过紧凑型多中心的城市结构和有效的混合用地功能以减少交通需求；完善公交网络体系，提供多元化的出行选择方式；充分发挥次干路和城市支路的作用三方面共同完善镇江低碳城市交通结构。 低碳城市规划中增加碳汇能力是应对气候变化的一个重要途径。碳汇是指绿色植物通过光合作用吸收大气中的CO2，通过土地利用调整和林业措施将大气中的温室气体储存于生物碳库。 镇江建立碳汇系统措施建议如下： 第一，在城市建设中继续保留山体、水体、公园、绿地等生态走廊和生态板块，同时对废弃地和受损严重的生态区进行生态修复。 第二，将绿色(公园、球场、娱乐场)和蓝色(河道、池塘、河流)尽可能地连贯起来，这种连成线状的城市生态景观能够创造更多的绿色空间，同时有利于城市的通风。 第三，注重生物能源的使用和生物多样性的培育。居住区中常见的人工水体，其碳汇能力是远不及大型乔木的，所以，低碳居住区绿化指标体系中应该删除水面面积，增加乔木覆盖面积指标。 建议镇江建立低碳产业集聚区，引入碳盘查标准，推动电力、建筑冶金、化工等原有传统高能耗工业企业规范展开碳排放核查，摸清其温室气体排放来源，从而有针对性的通过技术引进、流程优化、节能改造等多种方式降低碳排量；在新的高排放企业建设前要求第三方如碳咨询公司强制介入对其进行碳盘查。 3.5 建立评价和监督机制 城市规划成果具有滞后性，低碳城市规划成果更是如此。镇江低碳城市规划中的各项措施是否有助于温室气体排放的减少，这是在短期内无法测度的。因此，需要建立中长期的低碳城市规划的评价与监测机制，对镇江碳排放进行全市管控，对低碳城市规划的绩效进行综合的评估，并提出根据结果进行实时修正的方法。 4 结束语 城市规划的编写与实施是一个长期、复杂的和有针对性的任务，镇江在低碳城市规划中首先应当认识到规划的整体性、长期性和艰巨性，其次对低碳城市规划进行法律化，采取城市间合作、社区参与和广泛与高校合作等多种渠道保障低碳政策的顺利实施，最后从紧凑城市、综合交通模式、建立城市碳汇系统和产业低碳化四方面合理布局镇江低碳城市规划系统。在整个过程中要一定要充分利用评价和监督机制不断规划系统进行调整，从而建立科学、合理、持续的规划策略。当然目前镇江低碳城市在理论体系建设、规划建设实践等方面目前还处于探索前行的阶段，本文所提供的建议是否能发挥应有的碳减排作用，还值得进一步讨论研究。
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