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吴志强
1.1“接轨” “接轨”是一个轨道交通的技术术语的泛社会化概念，原意是两根不连接的或者不同标准的轨道的“接通（connecting）”。因此原来的不同标准都可以被改变，以达到同一标准而完全接通（connection）。但是，此概念在这次泛社会化过程中，由于是中国“与国际接轨”，由于这两者的量与质的差异，使之渐渐失去两者都可以改变的本来含义，逐步演变成为弱势文化面对强势文化的被动改变，成为外资吸纳经济面临资金输出经济压力之抗争，成为落后技术与先进技术的劣势竞争之代名词。 “接轨”概念在时间上存在着完全不同的理解，第一种理解是“接通（putthrough）”，这种理解随着“狼来了”的声音的频率加密，随着中国加入WTO的脚步的迈进，变得越来越成为一种公众理解。其实，任何一个“接轨”过程，尤其是两种社会经济体制的接轨过程并非一日之间可以完成。中国加入WTO并非一个孤立事件，从微观时段上的历史分析观察可以发现，这是20年来改革开放从计划经济向市场经济转轨的整个过程中的一个环节，只是一个重要的关键环节而已。没有前20年的渐变的转轨过程的积累，今日之实质性突破决无可能，而这个过程还会在加入WTO之后继续发展。因此，把中国与世界的“接轨”理解为“beclose to”或“approach”，即一个接近或趋近的过程，由量的积累达到质的突变，可能可以让人看得更深更远，更看到今后会不断出现的新挑战。 至少大多数人会接受一个现实：这接轨的中国一端在变，而另一端也在变。今天“世界”的游戏规则只是各方面力量比较的今日之平衡点，明天会有明天的新平衡点。 “接轨”，可以被理解成为一方被另一方“接受（accept）”，尤其在特指今天中国的社会经济技术与一个我们在没有参与制定游戏规则的世界接轨时，更是如此。但是完成接轨的过程，实际没有一个方面是可以全盘地被动接受，而另一个方面可以完全被接受的。历史告诉我们，这种接受和发送过程中的双方，都会或多或少地被改变以适应新的环境。因此，看到接轨过程中的这种“改变适应（adapt）”的必然性，可能是学者区分媒体炒作深度的一个标志。两轨相接，目的是在其之上、在其之后的“通运和联运”，达到人通、财通、思想通。接轨并非目的，而只是手段。 1.2 “国际” “国际（international）”，不管在中文还是在西文中都原本是一个形容词。由国家（nation）和之间（inter-）两词构成。如此想来，中国如何与一个形容词接轨呢？唯一的理解是有意或无意的去除了形容词的主体词。这个词是“社会”？是“经济”？是“技术”？还是“标准”抑或是“游戏规则（playrule）”？如果把这里的国际理解为“世界”或“世界的”，则引发的思考是这个“世界”指谁？中国面临融入的今日世界是个多元的世界，中国不仅将面临强权和强势，也面临这个全球化的世界中的弱权和弱势集团。因此这种“接轨”决不会是两轨相接，而是多轨相接。 1.3 “中国” “中国”也并非我们通常的僵化理解。我们在研究国内规划问题时，常还自觉地以发达程度、民族文化传统和自然地理状况分成不同的梯度，为什么一旦说到“与世界接轨”时，就不自觉的把中国简单化地看成一个单元呢？从城市规划体系的5个子系统分析，中国的经济发达地区和落后地区之间差别甚大。一些沿海城市的城市规划管理条例已经汇集几大本，而不少边缘地区的城镇还没有一个规划管理条例;沿海发达城市规划局已经积累了20年的对外交流、合作和处理外商外资的丰富经验，而一些城镇还处在计划经济为主导地位的城市规划管理体制中。是否到了应该深化研究各个城市的规划体制的接轨问题，而不是停留在中国层面的时候了？ 更广义的理解“中国”，谁也不能否认香港和澳门的城市规划体制今天也是中国的城市规划体制中的重要组成部分。谁又能否定今天在台湾实施的《都市计划法》是第二次世界大战中在“中国”开始编制的，从大陆带去台湾修订的第三版呢？中国城市规划体制是否不能随便免谈香港、澳门和台湾的城市规划体制呢？ 看似简单的题目，对于其中的每个概念的界定，对学者可能却又不是如此简单得了的。 2 中国的城市规划体制的几次历史性“与世界接轨” 从历史上看，“中国的城市规划制度”是一个不断变更其内涵的概念，在其发展增进过程中历史断点之多、之激进和彻底，少有国家可以类比。 鸦片战争断裂了中国传统文化中城市建设和城市空间布局的理念和理想，西方列强在中国土地上建设的殖民地是最早引入现代西方城市规划的实例。如德国将其在中国的殖民地青岛作为其城市建设规划管理的实验地，当时的青岛建设，从空间布局规划、市政设施到城市管理条例都走在德国绝大多数城市的前面。这个期间,中国其他的一些开埠城市都可以看到西方现代城市规划制度的烙印，如上海、天津等等。而在日本侵占时期，许多的城市也留下了日本化了的西方现代城市规划体制的印记。但从总体上看，这个时期中国城市规划制度有两个特点：其一，中国传统城市规划体制是被动地被断裂的，中国的城市是被动地接受西方现代城市规划及其体制的；其二，这时的接受是个别城市的现象，还谈不上形成全国性的城市规划体系。但是到了该阶段发展的后期，民国政府基本上采取了主动接受现代城市规划思想的态度，努力建立现代城市规划制度，并颁布了中国的第一部国家级的城市规划法《都市计划法》。所以这个阶段中国的城市规划制度是“与世界接轨”，是一个从被动到主动，从点到片的发展过程。 中华人民共和国成立后，城市规划制度又一次“与世界接轨”，与苏联式的社会主义指令式计划经济制度下的城市规划制度接轨。从现有的资料看，这次接轨完成了城市规划教育体系的建立，完成了全国性的各个行政级别上的组织体系的建立，并基本上套用了苏联的技术体系。这个过程中，中国的大多数地区城市的现代城市规划基本上是从无到有的建设。这一接轨过程基本上是中国主动的接受（accept），当时又有谁能开口对这个过程中的引入内容提出分析，指出其利弊呢？但从近年的访谈和出版物中，可以发现实际上当时曾有一批留学德英的老专家从现代城市的职能运行角度，从现代的城市规划的《雅典宪章》的功能原则，对于苏式城市规划，尤其是过于城市形式的古典城市设计，或有反感，或有抵制，更有嘲笑苏联专家的。这次接轨后，城市规划有了在中国的官方版本，是国民经济计划的延续。也就是说，城市规划只是经济计划制定后，完成其在城市土地和空间上的落实。由此在中国一个plan有了“计划”和“规划”的两种特定译名，两个特定内涵，两个不同层面的怪圈。由此也有了城市规划图纸在中国有了特有的“机密”到“绝密”的红印，有了从国家级到省级和各城市的市级城市规划设计机构，大则几百人,小则几十人，为城市的行政机构领导的决策画图，画最新最美图纸。领导不断换新，政策不断的变更，图纸也就不断更新。 城市规划制度随着改革开放再一次“与世界接轨”。这次主要是指与世界发达的市场经济下的城市规划体制接轨。经过80年代的尝试性接触后，1990年后开始谈及到了一些关键问题，其中最重要的论题有：城市规划法治化建设，市场经济下的城市规划制度，全球化下的城市管理，公共参与，环境理念和新技术应用等等。但是至今为止，中国大陆的城市规划实际运作的主流体系还是计划经济下的城市规划制度。从本质上观察，引入新理念和理论尚未完成实质性突破和运作接轨，尚处于理念和概念的准备时期。这种理论准备应该说今天已经成熟，是实质性推进和完成接轨的关键动作的时候了。 3 加入WTO后中国城市规划制度面临的几项突出挑战 3.1 国际城市间资金流动带来的挑战 首先外资的流入带来城市建设资金数量及结构的变化。一方面是外资流入，城市规划管理机构将面对大量外资投资者的建设申报审批案例。在这方面沿海开放城市中的规划管理机构已经积累了许多宝贵的管理经验。这里既要避免对外商的一味迁就，置现有的城市规划于不顾，造成城市空间布局再一次陷入混乱，又要反对对待那些在中国加入WTO后享有国民待遇的外商采取僵化的计划经济下形成的规划管理办法和理念。这两种错误的极端都将最终赶走投向该城市的外资。而一个没有源源不断的外资吸入的城市，又如何称得上是一个有竞争力和吸引力的城市呢？城市规划和城市建设只能退回原路，城市发展只能仅仅依附有限的政府投资规模。 现有的调查表明，就是在沿海发达地区的城市中，城市的基础设施建设方面，不管是城市公共设施还是城市市政设施，外资流入的比例远不如人们想象中高，在这个领域基本上还是政府投资为主体。加入WTO后，随着开放的深入，外资直接投向城市基础设施建设的可能性和份额比例将有一个根本性的提升。如何对待外资投资城市公共和市政基础设施建设，对于中国城市规划界无疑是一个陌生的课题，至今在城市规划学界尚无对此系统深入研究的重大课题和研究成果。既缺乏对国外相关经验的整理，又缺乏对国内个案的分析总结。在编制规划过程中，对待外资投资基础设施建设的问题，无疑对于中国城市规划界，对规划组织体系和规划法规体系，尤其是对规划技术体系和运作体系提出了一个几乎是无准备之挑战。 3.2 外籍规划机构和规划师进入中国规划设计市场带来的挑战 国内的规划技术界的管理组织形式基本是计划经济延续至今。国家建设部拥有自己的一个国家级规划设计研究院，各省、直辖市、自治区拥有一个自己的省级规划设计研究院，各市拥有一个自己的市级规划设计研究院，这样的组织模式在改革开放的20年并没有削弱，反而成了天经地义的规划设计组织管理模式。实际上这样的规划设计组织管理模式的产生，其原因一是中国大陆的规划师的数量少而规划设计任务相对繁重，而这是一种有效的应对组织形式，但比这更重要的原因是计划经济的指令性任务，规划既然是国家经济计划的延续和细化，那只能是对上负责。 但是对于5年后外国大量过剩的规划设计师涌入的中国规划设计市场，又如何再言规划师的“稀缺性”呢？只能是哪里有规划设计，哪里就有来自各地各国的规划师的影子的局面。我们这样的一国一院，一省一院，一市一院的规划设计技术组织管理能适应吗？我们的“一院”做好了应对来自世界各地的规划设计师及其事务所挑战的准备了吗？ 加入WTO后，规划设计市场的“开放”必然带来规划设计技术组织管理模式的“改革”。实际上，在过去的20年中，尤其是过去的世纪末的10年中，中国大陆的规划设计市场一直处于一种组织形式的计划经济模式和规划设计任务的半市场经济模式。规划设计院既是政府机构的一个技术部门，规划设计院长还带着行政级别，规划院从由公共财政全面养着，到养得越来越少。这样规划院也就自然必须完成“指令性”任务，因此只是一家出题一家完成，成果质量由封闭的专家审定。在这样计划经济的指令性运作模式下，规划行政管理不满规划技术成果却无法言喻；而规划设计院也叫苦连天，指令性任务经费如此少，又如何在市场经济下养活全院的老弱病残？中国的城市规划设计组织机制真的是到了需要“开放”带动“改革”的时候了。 如果境外的规划设计师和规划设计机构（事务所）都可以在中国大陆应标接活，那么为什么不能有中国大陆的规划设计师办民营的规划设计事务所呢？既然境外规划设计事务所可有大陆的民营规划设计事务所享有境外规划设计事务所的同等待遇呢？这两个问题很快会随着“开放”带动“改革”得到明确答案。 笔者从规划的基本职能角度反对政府放弃规划，这只能带来对规划事业，对中国城市的重大灾难性后果。但是政府难道还需要包办市场上竞争的企业？问题的核心是分清规划设计中什么是可以通过市场竞争运行的，什么是不能通过市场机制运行的，甚至恰恰相反是要通过政府的行政调控解决市场失调（market failure）的潜在危险的。 在中国的规划师执业制度刚开始进入实质性推进阶段之时，我们就面临了外国规划师的执业资格、规划设计机构的资质如何在中国承认的课题？再看远些，中国规划师执业资格，中国的规划设计机构的资质又如何让其它国家承认的问题。 3.3 城市规划学术理念和思潮引入的挑战 虽然改革开放的20年中，中国大陆城市规划界与境外的交流日益频繁，大量的学术文献被译成中文出版，大量的学术概念在一个个导入，但是我们不得不看到一个现实：中国的城市规划学界曾经与世界长期隔离，现行的体系中的大部分构件，甚至整体框架从苏联计划经济的指令性城市规划体系导入，今天虽然这个母版已经被历史证明无法与西方发达的市场经济体制竞争，但在中国大陆的城市规划体制中却还留着深深的烙印。而近年从西方城市规划学界引入的概念许多是属于“补课型”概念，许多文献是西方的历史性文献，与今天西方发达经济的城市规划思想动态、理论动态的联系还极为单薄。虽然在许多领域，从纯技术领域到流行音乐，国内已经可以做到整个业界对世界动态的随时跟随把握，甚至有同步的“每周排行榜”，而我们规划界对世界规划界的同步把握的程度如何呢（图1）？ 另一个摆在我们面前的现实是：过去20年的学术概念和理论引入深度主要还是集中在学术研究领域，在规划界的实际操作中，实质性的改革还是未及根本。这可能是因为规划的改革需要国家整体政治体制改革为背景和前提，这也是规划专业的特征决定的。这其中有没有因为我们规划界本身对于新概念、新理念的一种本能的抗拒呢？我们总以为“那些是洋人们玩的”，我们有自己的“国情”。本质上看，如上文指出的“中国的城市规划制度”是一个动态的概念，现状的规划体系其本身也是通过“接轨”苏式而来的制度。当我们建立了我国的城市规划制度发展的历史动态观念，看到我们曾有如此多的断点时，又怎敢把自己局限于某次接轨后的“中国的城市规划制度”呢？ 3.4 全球化带来的城市外籍市民引起的挑战 笔者曾经于1994年在德国发表的有关城市全球化的论著中这样描绘过（A）型全球城的未来都市景象：“不同肤色的商人们穿梭于市中心商务楼宇之间，楼前地上的酒鬼们用各自的不同母语讥骂着这全球化的世界……”我们的规划师们已经太习惯了一个民族的人群聚集在一个城市的规划。我们面对的将不仅仅是大量来自发达国家的商人和专家，有一天还将面临来自不发达的第三世界的移民。今天的城市总体规划中还没有一个对此进行过专题研究。如何预测预量这些人口的规模？还存在“合理规模”吗？如何分布这些人口在城市中的居住地，是集中分隔（segregation），还是融化（assimilation）？ 城市人口的多元化带来的是城市文化的多元化和城市经济的无穷新动力。一个没有源源不断新移民的城市必然死水一潭，而一个不能给新移民以“家”的希望的城市也必然是危机四伏。 所幸这方面随着国内的人才市场开放，各地劳工流入城市让我们规划界重视了流动人口的问题，但是这种重视又有多少引起我们规划体制的改进呢？我们城市规划从总体上为这些人群做了多少考虑呢？如果是大规模的国际移民又如何应对呢？ 以上列举的是中国加入WTO将直接引起的四个方面挑战，每一个都可能导致中国大陆现行的城市规划体制的每个方面的冲击和改革。笔者曾将一个国家的城市规划体系分为五个子系统，表1反映的是以上列举的四个挑战对中国城市规划体系的五个子系统可能的直接冲击和改革关系。 由于文章篇幅，以上只列举了资金、人才、理念和移民引起的中国大陆现行的城市规划与世界接轨中可能的冲击和改革。中国与世界直接的接轨是多层面、多方位的，也必然是多途径的，而对于城市规划体制更是如此。 4 结语 从本质上说，这次中国加入WTO，中国大陆现行的城市规划制度与世界接轨，是一次与发达的市场经济制度下的城市规划体系的接轨，因此可以是通过外力从计划经济下指令性的城市规划向市场经济条件的城市规划体系的深刻改革。这就是文中提到的“开放”带动“改革”。 新世纪的热烈欢呼声已经过去，“接轨”作为“狼来了”的炒作也应该罢了，冷静地理性思考中国的城市规划体系改革下一步如何实质性推进的时候到了。这里不应该忘了每一座城市的丰富，也不应忘了“中国”之中还有香港、澳门和台湾的多彩，可以在内部相互借鉴学习。只要深入理性研究，鼓足勇气进行改革，才能真正的接好这次接轨。中国规划网上海10月11日电 |
