日本虽然是一个高度发达的资本主义国家，但十分重视规划对经济的指导作用。日本经过战后的经济恢复，于1950年制定了《国土综合开发法》，并依据此法律，相继制定了5次全国综合开发规划。针对不同时期面临的发展背景，日本的5次全国综合规划都有不同的发展目标和开发方式。通过这些规划，在很大程度上矫正了市场失灵问题，实现了市场“无形之手”与政府规划“有形之手”的较好结合。我国在“十一五”期间首次将“计划”改为“规划”，其中一个很重要的目的就是要充分发挥市场对资源配置的基础性作用，以实现市场“无形之手”与政府规划“有形之手”的良好衔接。在这些方面，日本综合规划的很多理念、方法和实施措施都值得中国学习和借鉴，对完善中国规划工作有很多有益的启发。
　　一、日本的历次全国综合开发规划
　　(一)第一次全国综合开发规划
　　20世纪60年代，日本经济保持50年代的高速增长，重点城市规模急剧扩大，收入差距也不断扩大，同时日本还提出了收入倍增计划和重点发展太平洋沿岸地带的构想。在此背景下，日本于1962年由内阁会议通过了第一次全国综合开发规划，其基本目的在于实现地区间的均衡发展，并提出了增长极开发构想。不断开发培育新的经济增长极，并通过交通通信等基础设施使之与东京等既有经济密集区有机相连，以实现区域间的均衡发展。通过这次规划，日本太平洋沿岸的重化工业得到迅速发展，并由此拉动日本经济的高速增长(增长速度高达8-11%)。但是由于工业特别是重化工业的分散化布局，也导致了前所未有的公害问题。
　　(二)第二次全国综合开发规划
　　20世纪60年代，日本经济一直保持快速增长的势头，人口和产业也呈现向大城市不断集中的趋势，随着汽车、彩色电视机、空调的普及，使公害问题更为严重，交通堵塞、交通事故激增、住宅及医院不足、垃圾战争等成为制约日本经济健康发展的主要原因。在此背景下，日本内阁会议于1969年通过了第二次全国综合开发规划。此次规划的基本目标是创造富裕的生活。主要采取大型项目开发的方式进行。通过建设和完善新干线和高速道路(城铁)网络通道，解决大城市以及偏远地区的交通问题。针对日益严重的公害问题和不断增加的公害诉讼，日本开始重视环保问题，纠正国土利用的错误倾向。针对人口和产业不断向大城市集中的趋势，通过大力推进政府公共服务的均等化，解决过密化和过疏化以及地区差距问题。但是由于受20世纪70年代世界石油危机的影响，除了基础设施等政府公共服务体系均等化建设外，二全综解决过密化和过疏化问题并不理想。
　　(三)第三次全国综合开发规划
　　世界石油危机使日本经济陷入低谷，经过几年恢复，日本经济告别了20余年高速经济增长阶段，进入了低速稳定增长时期。在此时期，人口和产业开始出现向地方分散的迹象，国土资源和能源等的有限性问题明显突出。在此背景下，日本内阁于1977年通过了第三次全国综合开发规划。此次规划的基本目标是建设和完善人居综合环境。主要采取完善居住的开发方式。在抑制人口和产业向大城市集中的同时，振兴地方经济，应对过密化和过疏化问题，在努力谋求全国国土均衡利用的同时，营造适合人居住的综合环境。三全综期间，日本实现了由产业优先向生活优先的转变，通过严格的环保法律，基本解决了公害问题。
　　(四)第四次全国综合开发规划
　　20世纪80年代中期，随着国际化进程的不断推进，日本国内产业空心化现象严重，致使不得不利用民间力量进行再开发，扩大内需，进而发展成泡沫经济。由于产业结构的急速变化，使得地方失业问题比较突出。在此背景下，日本内阁于1987年通过了第四次全国综合开发规划。其基本目标是构建多极分散的国土格局。主要开发方式就是建设和完善交流网络。在国家指导方针的指引下，在全国促进干线交通、信息、通信体系的建设和完善，通过国家、地方、民间团体的多方合作形成多样的交流机会。以地方为主导，探索富有个性的地方发展模式，以形成多极分散的发展格局。四全综期间，日本地方探索出不少成功的极具地方特色的发展模式，如大分县的“一村一品”运动，长野县妻龙宿的民俗旅游等，对分散国土发展格局，保持地方特色，振兴地方经济起到积极作用。
　　(五)第五次全国综合开发规划
　　20世纪90年代，随着地球时代的到来，国际之间的交流与合作不断增多，特别是日本与亚洲各国的交流日益频繁。同时，在日本国内，少子老龄化问题开始凸现。在此背景下，日本内阁于1998年通过了第五次全国综合规划，即所谓的21世纪国土宏伟蓝图设计。其基本目标是形成多极型国土结构。主要采取参与和协作的开发方式。通过参与主体多样化，加强不同参与主体之间的合作，构建地区协作轴和国际交流圈。五全综除了规划的国际视野外，还十分注重发展循环经济和生态旅游，可持续发展的理念得以贯彻执行。
　　(六)新的国土形成规划
　　日本的5次全国综合开发规划都是以“开发”为基调的，以量的扩大为目标的规划。当前，随着日本少子老龄化问题的日益严峻，跨境地区间的竞争日趋激烈，以及日本国内严峻的财政制约，日本急需向与成熟社会相适应的以实现提高国土质量为目标的国土规划转变。于是，日本规划改“开发”为“形成”，以更好体现可持续发展的理念。2005年，为了制订新的国土形成规划，日本对原来的《国土综合开发法》进行了修改，制定了《国土形成规划法》。目前，日本正在着手编制新的国土形成规划，并提出了“安全、安心、安定”的国土和国民生活的未来面貌。
　　二、日本综合规划的优点
　　(一)十分重视综合规划的立法工作
　　为了制订综合规划，日本早在1950年就制定了《国土综合开发法》，以后又陆续制定有几十部配套法律，然后根据相关法律编制规划。目前，日本为了编制新的国土形成规划，又专门制定了《国土形成规划法》，并对其它相关法律进行了修改。由于日本规划法律体系的建立和健全，使规划做到有法可依，不仅树立了规划的权威性，而且大大减少了规划制订过程中的随意性，防止规划因为官员的更换而中断或随意变动的缺点。
　　(二)注意综合规划与其它专项规划的衔接
　　日本的国土综合开发规划作为上位规划，对其它专项规划具有指导和约束作用，这有效防止了与其他专项规划和地方规划的冲突问题。规划机构和人员非常注意与地方政府及其他部门的规划编制单位的协商和沟通，使规划之间的矛盾和冲突解决在萌芽之中。
　　(三)规划制订过程比较科学
　　日本在编制综合规划的过程中，十分重视规划制定的透明性和不同利益群体的参与性。通过中央政府与地方政府、科研机构、企业、市民等相关利益群体的充分沟通，尽可能吸纳不同利益群体的意见和建议，该过程大大提高了规划的科学性和可行性。
　　(四)日本规划的执行效果很好
　　除了少部分目标以及受国际大环境影响外，日本很多的规划目标都基本已经实现，实现了市场经济“无形之手”与政府调控“有形之手”的有机结合。虽然日本全国综合规划的约束力并不强，由于注意有效的沟通和衔接，规划的可行性很高，地方政府和国民能够自觉贯彻。同时，规划制订单位不仅重视编制，同时也重视规划的贯彻执行。
　　三、中国规划工作的不足
　　(一)缺乏相关的规划立法
　　目前中国的规划(计划)十分繁多，政府各职能部门大部分都有自己的规划，其中影响比较大是国民经济和社会发展规划(发改委牵头组织编制)、土地利用规划(国土资源部牵头编制)和城市规划(建设部牵头编制)，在这三个规划中，只有城市规划有《城市规划法》作为法律依据，其它规划没有相关法律作依据。致使我国绝大部分规划编制缺乏相应的法律依据，随意性较强。
　　(二)对规划工作十分重视，但对规划实施缺乏应有的手段和监督
　　中国各级政府和政府职能部门都十分重视规划工作。以国民经济和社会发展5年规划(计划)为例，先由计划部门编制规划草稿，然后征求政府各职能部门意见，然后征求同级政府主要领导意见，然后征求同级党委意见，然后提交同级人民代表大会通过后正式颁布实施。参与编制的职能部门和人员很多，程序也很完备，起到了统一思想和认识的效果。但规划实施效果不甚理想，并且缺少有效的监督约束机制。
　　(三)不同规划之间衔接有待进一步完善
　　由于缺少上位规划，中国不同规划之间的衔接有待加强。以中国国民经济和社会发展5年规划(计划)为例，中央政府和省市县三级地方政府同步制定各自的国民经济和社会发展5年规划，在规划编制过程中，主要是下一级政府向上一级政府汇报有关情况，上一级政府缺乏对下一级政府的有效信息反馈，上级规划对下级规划的指导作用无法得到体现。同时，不同类型规划之间的衔接亟待改进，特别是国民经济和社会发展5年规划、城市规划和土地利用规划之间的冲突现象时有发生，严重影响了规划的权威性。
　　四、日本规划对中国规划的启示
　　(一)加强规划立法工作
　　立法对于规范规划编制工作和树立规划的权威性具有重要意义，在规划编制时，立法要先行。目前，中国国内的很多规划在编制机构、编制内容、审批实施等方面已经形成了约定俗成的惯例，有的还十分规范。但是由于缺少相应的法律依据，规划往往缺少必要的权威性。因此，加快中国的规划立法工作，将对规范中国的规划编制和树立规划的权威性起到积极作用。
　　(二)重视中国上位规划编制工作
　　由于缺少必要的上位规划，中国不同规划之间的冲突问题时有发生，这大大降低了规划的权威性和公信力。为了彻底解决中国不同规划之间的冲突问题，有必要明确中国的上位规划，在此规划的指导和约束下，开展其它规划的编制工作。
　　(三)明确不同层次规划之间的分工
　　中国规划很多，但普遍存在雷同现象，针对性不强。特别是有关社会事业发展方面的规划，不同层次规划之间的雷同现象更为明显。为了解决这一问题，就要明确不同层次规划具体的分工。国家的规划侧重宏观指导，基层规划则侧重具体内容，以增加规划的科学性和可操作性。
　　(四)增加规划编制过程中的透明性和参与性
　　要不断规范规划编制程序，增加规划编制过程中的透明性和参与性，充分反映不同利益群体的声音，通过充分的协商与沟通，尽可能将不同利益群体之间的矛盾解决于萌芽之中。目前，在中国国民经济和社会发展规划编制过程中，已经开始重视学者、市民的参与。
　　(五)规划内容要以积极推进政府公共服务的均等化为主
　　中国目前面临区域发展差距、城乡发展差距不断扩大等问题，今后的规划，要以推进政府公共服务的均等化为主要内容，为不同地区、城乡之间提供均等的发展平台，努力缩小地区间、城乡间的收入差距。此外还要更加重视生态环境保护问题，实现经济社会与生态环境的和谐发展。中国规划网北京9月1日电