何克非 傅立德

　　摘要：保障公共安全是城市规划的重要任务和主要内容。为了有效防灾减灾，必须研究灾害与城市的相互关系，了解和掌握城市灾害的成因、类型、特点及发展趋势。城市规划要根据城市灾害的致灾因素和产生先后的不同特点，合理采取相应的“避灾、防灾、减灾”措施和“测、报、防、抗、救、援”手段，尽最大能力保障人民生命财产安全和城市正常运行与发展。

　　1　城市规划与公共安全

　　1．1　城市公共安全的重大意义

　　城市是人类文明成果的精华，城市化水平已成为国家或地区现代化水平的一个重要标志。当前，我国城市数量和规模不断发展，城市人口、社会财富和产业活动高度聚集。人口、财富和产业活动的集中是城市发展的优势和动力，但也为城市安全留下隐患，增加了城市发展的风险和危机。城市中人口、财富和产业活动密集，必然成为敌对势力的攻击目标：一旦遭到侵害，损害程度相应放大，保护和救援行动的开展也更为困难；城市人口集聚，一旦遭遇传染，扩散自然加快，控制更为困难。为保护城市发展成果，必须增强城市防灾意识，积极防治各种灾害，保障城市公共安全。

　　1．2　城市规划与公共安全的关系

　　近年来，我国城市公共安全事故高频率发生，引起了社会各界的高度重视。2005年12月19日，建设部为此专门举行专家座谈会，探讨和研究城市公共安全问题。与会专家认为越是在城市快速发展时期，越要看到城市规划工作者的责任，越要强调城市规划的重要性；要提高城市综合防灾能力，就要建立综合灾害概念；切实加强城市规划对城市安全的综合协调作用，就必须大力加强这方面立法、国家规范和标准的制定，以及机构设置和人员配备。

　　1．3　新形势下城市规划的新责任

　　2006年4月1日实施的新版《城市规划编制办法》将城市规划定性为“政府调控城市空间资源、指导城乡建设与发展、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。保障公共安全已成为城市规划的重要任务和主要内容，城市规划工作者，不论是从事规划设计还是从事规划管理，都要切实承担保障城市公共安全的职责，为此必须加强对城市防灾、减灾、救灾的研究，在规划编制和实施中采取适当措施，有效避免和减少灾害，确保人民生命财产安全以及城市正常运行和发展。

　　2　灾害类型与防治对策

　　为了有效预防和治理城市灾害，使灾害损失减小到最小程度，必须研究灾害与城市的相互关系，了解和掌握城市灾害的成因、类型、特点及发展趋势。城市灾害按产生的先后分为原生灾害和次生灾害，原生灾害是初发性的灾害，次生灾害是由原生灾害引发而产生。原生灾害根据致灾因素又分为自然灾害和人为灾害。

　　2．1　自然灾害

　　自然灾害是指以自然变异为主因产生的并表现为自然态的灾害，也就是那些由于自然力的作用而给人类造成的灾害，如气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、地震灾害、农作物生物灾害和森林灾害等。自然灾害的主要特点是气象异常、地质突变和和生态系统失去平衡。城市规划对自然灾害的防灾对策主要是：(1)选址在自然条件较好的地方发展城市；(2)避开地质灾害可能发生地带；(3)保持生物多样性和防止生物入侵，尽可能维护现有生态系统平衡。

　　2．2　人为灾害

　　人为灾害是指以人为影响为主因产生的而且表现为人为态的灾害，也称技术灾害，如战争、空难、海难、车祸、火灾、噪声、水土流失、沙漠化、核泄漏、核污染、酸雨等。人为灾害的主要特点在于人为和技术两个方面，人为灾害的预防必须从国际关系、安全制度、技术改进、环境保护和污染防治等方面人手，其中技术改进、环境保护和污染防治属于城市规划范畴。城市规划对人为灾害的防灾对策主要是：(1)提高城市产业的科技含量，优化城市设施的技术性能，减少灾害发生机会；(2)充分利用场地现状自然条件，减少对环境的改造和破坏；(3)积极采取工程措施，保护环境和防治污染。

　　2．3　次生灾害

　　原生灾害处理不及时，或者原生灾害发生地点周边没有适当的隔离空间，就容易引发次生灾害。次生灾害的特点在引发性，防灾减灾的关键在于合理隔离原生灾害。城市规划对次生灾害的防灾对策主要是：(1)保持合理的城市密度(人口密度和建筑间距)，减小灾害扩散的机会；(2)合理设置安全隔离带：(3)建设高效的救援机制。

　　3　城市规划的防灾措施

　　城市规划是一项预测城市发展水平、设定发展目标、选择发展途径和约束发展行为的工作，城市规划必须对城市发展中的各种不利因素和风险进行周密的预测和评估，并采取相应的应对措施。城市规划要根据城市灾害的致灾因素和产生先后的不同特点，合理采取“避灾、防灾、减灾”措施和“测、报、防、抗、救、援”手段，尽可能减少灾害发生的机会。

　　3．1　规范城市防灾救灾体制

　　目前，我国城市大多没有建立常设的、统一的防灾救灾工作管理机构，一般是在政府内设立一个临时机构负责，各种城市灾害防治工作实际上由各自相应的部门负责(如火灾、水灾、地质灾害、交通事故、传染病、空袭分别由消防、水利、国土资源、交通管理、卫生、人防等部门负责)，由于力量分散，部门配合不力，导致防灾救灾效率低下；有些城市灾害(如噪声、垃圾、污水、鼠害等)由于涉及到多个部门，无法确定具体的单一部门，往往无人负责。灾害预警系统建设、救灾动员、救灾物资储备等也存在较多问题，必须加以改革和完善。

　　3．1．1　建立统一指挥机构。国外城市防灾的经验值得我们借鉴，如美国的国土安全部、俄罗斯的紧急状况部都是常设的、统一的防灾救灾专门机构，工作效率高。机构设置是政府体制问题，不是城市规划的研究范围，但城市总体规划可就如何提高城市防灾能力提出合理化建议。城市宜规划建设常设的、统一的城市防灾救灾指挥中心，办公地址最好与城市行政中心(政府)在一起。

　　3．1．2　编制防灾救灾规划。城市防灾救灾管理部门应与城市规划部门共同编制城市防灾救灾规划，要对城市可能发生的灾害进行分析和预测，探素有效的城市防灾救灾管理模式，对专业救援队伍建设提出建议，提出城市避灾、防灾、减灾工作方案，提出城市防灾工程建设规划，提出城市救灾物资储备计划，提出城市防灾救灾应急预案。

　　3．1．3　建立灾害预警系统。建立完善的城市灾害预警系统，尽早发现、预防灾害，及时采取应对措施，积极转移人员和财产，是减小灾害损失的有效途径。城市规划要配合和服务城市灾害预警系统建设，给气象观测站、水文观测站、消防站(含了望塔)、地震观测站、动植物检验检疫中心等灾害预警设施规划并预留合适的场地。

　　3．1．4　建立专业救援队伍。建立一支训练有素、作风过硬的专业救援队伍是抗灾救灾工作成功的关键。专业救援队伍必须实行军事化的管理，要有专门的办公场所，要配备足够的专业人才、人力和救灾工具，要有专门的训练场地，要有专门的交通和通讯设备，确保“招之能来、来之能战、战之能胜”。

　　3．1．5建立救灾物资储备。城市人口和财产高度聚集，一旦发生灾害，需要大量的救灾物资进行补给。为此应建立救灾物资储备，通过地上和地下的各类仓库储备水、粮食、燃料、衣物、药品和医疗设备等战略物质。特别是在可能发生战争前，更要加强战略物质储备，并应以地下仓库形式为主进行储备。

　　3．2　强化城市规划避灾

　　城市规划中的主要避灾措施是根据项目性质和场地条件，通过选址和布局手段，将项目布置避开灾害可能发生地带，同时避免项目可能给周边地区带来灾害。

　　3．2．1　科学选址，主动避灾。新建城市的选址和现有城市发展方向选择应综合考虑土地资源、水资源和气候条件。城市建设要避开洪水淹没区、采空区、软弱地基区、沉陷区、地质断裂带和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地质灾害可能发生地带，以免遭受洪灾和地质灾害。城市建设要有充足的水源供给，以免引发水荒。城市建设要避开静风频率过高的地区，以免加重大气污染程度。

　　3．2．2　危险工业，隔离布置。生产易燃、易爆和有毒产品的工业的选址，首先考虑的是安全距离，要防止燃烧、爆炸和毒品泄漏给周边地区带来危害，因此宜隔离布置。其次要避开城市水源地，以免污染水源。再次要避开河流上游和城市主导风向的上风向，以免加快灾害的传播和扩散。

　　3．2．3　危险仓储，离开中心。液化气、油料、炸药、雷管、弹药、剧毒物品等危险品仓库，因易燃、易爆、有毒或杀伤力，容易引发灾害，均应远离城市中心；要避开河流上游和城市主导风向的上风向，以免加快灾害的传播和扩散。另外，危险品不能混杂储存，以免引发混合型灾害，加大防灾救灾工作难度。为进一步提高安全性，应尽可能将危险品仓库设置在地下。

　　3．2．4　隐患设施，远离中心。一些城市设施对城市正常运行起着重要作用，但其本身又存在安全隐患，必须与城市集中建设区保持一定的安全距离。核电站可能发生核泄漏，航空港产生高强度噪声，垃圾处理场和污水处理厂散发细菌和病毒，均应与城市集中建设区保持一定的安全距离，要避开河流上游和城市主导风向的上风向。

　　3．3强化城市规划防灾

　　城市规划中的主要防灾措施是加强城市防灾工程建设，加强建筑防灾设施配套，降低城市建设活动引发灾害的可能性。

　　3．3．1　建设防灾工程，提高防灾能力。针对城市可能发生的各类灾害，建设相应的防灾工程，提高防灾能力，这是城市防灾规划的核心和重点。为防治火灾，要合理规划建设消防站、公共消火栓、消防水池、消防码头等。为防治洪灾，要合理规划建设截洪沟、排洪渠、蓄洪池、防洪闸、排涝泵站、防洪大堤等。为应对现代战争中的空袭和核武器，要积极建设地下人防工程，并建设地下指挥中心。

　　3．3．2　建筑工程建设，强化防灾性能。建筑工程防灾主要是防地震、防火、防雷电。建筑防地震要按城市所在地的抗震设防烈度，进行抗震设计和建设。建筑防火主要是按防火规范要求控制防火间距，设置消防通道、消防设施，并使用合适的防火材料。建筑防雷电主要是按防雷规范配套建设防雷工程。

　　3．3．3　工程管线综合，保持合理间距。工程管线如同城市的血管和神经，数量巨大，必须合理进行综合布局。一些工程管线如果建设和保护不好，本身会导致灾害发生，如输水管、给水管、高压电线(缆)、燃气管等，必须与建筑和其它管线保持合适的距离。一些工程管线对环境有特殊要求，布局时必须考虑其特点，如广播线、电话线、有线电视线、网络线等必须避开磁场、静电和高压电线(缆)等。

　　3．3．4　减少环境破坏，降低灾害发生。城市中的许多灾害是由于城市建设破坏生态环境而造成的，如植被破坏和大挖大填导致水土流失、山洪、泥石流、滑坡、崩蹋等灾害。为此，城市规划与设计应充分结合地形，充分利用现状，减少对环境的破坏，从而减少自然灾害和地质灾害发生的机会。

　　3．4　强化城市规划减灾

　　城市规划中的主要减灾措施是迅速疏散受灾人口和财产，控制灾害传播范围和减弱灾害的传播速度，提高救灾速度，保证城市在遭遇灾害时能维持基本运转。

　　3．4．1　控制建筑密度，降低损失程度。建筑密度越高，人口和财产必然越集中，一旦发生灾害，遭受损失必然相应增大，为此应合理控制建筑密度。另外，降低建筑密度，增加城市绿地和广场，发生灾害时有利于疏散和安置受灾人员，有利于施展救援工作。

　　3．4．2　设置隔离地带，防止灾害扩散。控制灾害传播范围和减弱灾害的传播速度是减小灾害损失的有效办法。对于必需设置在城市集中建设区但又可能引发灾害的城市设施，必须合理设置隔离地带，如变电站、高压输电线、加油站、垃圾中转站等。对于受环境影响可能诱发灾害的设施，也要合理设置隔离地带，城市水厂、高位水池等。

　　3．4．3　确保交通畅通，提高救灾速度。灾害发生后，为了减少灾害损失，就要及时救灾，而交通和通信是最为重要的条件。为确保交通和通信畅通，城市对外联系的主要出入口不应少于3个，城市组团之间的联系通道不应少于2条，城市对外联系的通信线路不应少于2条。城市内部道路应形成网络，并有足够的宽度，以提高通达性。要设置危险品运输专线，避免穿越城市中心区。城市隧道、桥梁等咽喉部位要重点保护。

　　3．4．4　提高备用能力，应对紧急状态。为保证城市在遭遇灾害时能维持基本的运转，应建立备用的城市基础设施，以备紧急状态时启用。如城市的供水、供电、供气等设施系统均不宜少于2套，即使一套出现故障，也能维持城市基本运转。城市河流、湖泊、池塘、水井等要尽可能保护和利用，作为紧急状态时的临时水源。