——专访全国人大代表、中国社会科学院学部委员张晓山

第十二届全国人大代表、中国社会科学院学部委员张晓山接受中国社会科学网专访。

中国社会科学网记者 张哲 摄

今年“两会”期间，诸多省份都将大力推进新型城镇化试点作为建议之一。城镇化不是造城运动，也不是对农民的剥夺。当下提倡的新型城镇化，是以城乡统筹、城乡一体、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，其核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，其目标是实现城乡一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

　　3月14日，全国人大代表、中国社会科学院学部委员张晓山接受了中国社会科学网记者的专访。张代表从破解“三农”发展难题出发，对土地确权、土地城镇化、户籍改革、土地增值收益、农村集体土地建设用地合作共赢机制等“三农”难点、热点和重点问题展开深入讲解，对推进新型城镇化提出了深有启示的建议。

　　精彩观点：

　　●尽管“三农”问题的解决已经取得了很大成绩，但是制约农业、农村发展的深层次盾还没有消除，所以，“三农”问题至今没有过时。

　　●户籍制改革关键并不在于“户籍”这张纸本身，而是这张纸上依附的社会福利，要实现基本公共服务均等化，贯彻落实好相关的社会保障政策。

　　●土地城镇化涉及到中央和地方、地方政府和农民、农民干部和普通农民之间的关系，还涉及到国民收入分配格局，这就是城镇化的症结性问题。

　　记 者：各位网友，大家好！欢迎收看中国社会科学网“聚焦2013年两会”访谈特别节目。今天我们有幸邀请到全国人大代表、中国社会科学院学部委员张晓山，以“新型城镇化和三农问题”为主题进行在线访谈。

　　记 者：下面，我们有请张代表。张代表，首先请您向网友打个招呼。

　　张晓山：各位网友大家好！

　　解决“三农”问题仍是重中之重

　　记 者：张代表，我们知道您是“三农”领域的权威专家，对城镇化问题也比较有研究，首先请您讲讲，今年的政府工作报告在“三农”和城镇化这两个领域内有哪些亮点？

　　张晓山：温家宝在政府工作报告中讲到“三农”问题的时候做出了一个判断，他指出：必须坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，这是历史经验的科学总结，既管当前，也管长远，是长期指导思想。我觉得这个判断非常准确，同时也非常重要。这是今年政府工作报告中的一个亮点。

　　新世纪以来，中央已经出台了十个“一号文件”，对于“三农”问题倾注了大量人力、物力以及政策扶持。现在有一种观点认为，我们已经实现了粮食产品“九联增”、农民收入“九连快”，而且农民现在不用交税了，享受低保、合作医疗，还有各项直补，目前形势很好，“三农”问题已经解决得差不多了，所以“三农”问题已经成为过去时了。然而，尽管“三农”问题的解决已经取得了很大成绩，但是制约农业、农村发展的深层次矛盾还没有消除，农业、农村的发展仍然处于艰难的爬坡阶段，相对滞后于经济社会发展的局面没有得到根本改观，近几年中央“一号文件”一直反复强调这一点。“三农”问题关系到建设小康社会、消除城乡二元结构、实现城乡经济协调发展。所以，“三农”问题至今没有过时，仍是全部工作的重中之重。

　　温家宝在政府工作报告中指出，要统筹推进城镇化和新农村建设。实际上讲的是城镇化和新农村建设的良性互动。城镇化要放在城乡发展一体化的大背景下理解。城乡发展一体化包括两个不可或缺的组成部分，一是继续推进工业化、城镇化进程，二是发展现代农业，建设社会主义新农村。这两个部分良性互动、缺一不可。

　　城镇化应把农村建设得更像农村

　　记 者：谈到城镇化与现代农业的关系，温家宝在政府工作报告中指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，与农业现代化是相辅相成的。那么，怎样才能把握好农业现代化和城镇化之间的依存关系呢？

　　张晓山：城镇化与农业现代化、新农村建设并不是非此即彼的关系，而是互为补充、相辅相成的良性互动关系。我们的新农村建设不能像城市建设一样，而应使农村繁荣，把农村建设得更像农村，保持乡村的风貌，把传统的农耕文明、生态文明和现代工业文明的精华集中起来，创造一个农民宜居的环境。

　　马克思曾经讲过，超越于劳动者个人需要的农业劳动生产率是一切社会的基础，如果我们不能创造出足够的农业生产率来保障全国的工业原料、农产品需求等有效供给，我们这样一个大国的经济基础必然是脆弱的。即使在将来中国城镇化率达到70%，但是还有4、5亿人在农村生活，农民作为农业劳动者，应该是生产力水平比较高、有竞争力的劳动力。我们的农业要保障全国的粮食供给和食品安全。如果中国人的粮食安全出现问题，世界上没有一个国家能够救得了中国。如果我们在粮食市场上出现短缺，对全世界就是爆炸式的灾难。从这个角度来讲，城镇化、工业化必须要有农业现代化作为基础和保障，现代农业的发展始终是经济发展的基础。

　　城镇化、工业化的发展，一方面能够把更多的农业、农村人口转移出去，另一方面也就为我们更进一步在保持和提高土地生产率的前提下，提高劳动生产率，发展规模经营，确保农业劳动者的务农收入和粮食、农产品有效供给这两个目标的顺利实现。关于城镇化与现代农业的问题，是今年政府工作报告中的又一个亮点。

　　城镇化须做好土地确权这篇文章

　　记 者：要推进新型城镇化建设，土地确权是一篇必须做好的文章。作为农民权益保障的重要根基，当前我国农村集体土地确权工作面临哪些困难和问题？您对农村土地确权有什么好的建议？

　　张晓山：应该说农民和农村土地之间的关系应该是农村最主要的经济关系，也是最重要的政治关系。今年的政府工作报告指出：“农村土地制度关乎农村的根本稳定，也关乎中国的长远发展，其核心是要保障农民的财产权益，底线是严守1 8亿亩耕地红线。”又强调要“始终注重保护法律赋予农民的财产权利”，这两个地方反复强调保障农民的财产权利，而财产权利的核心就是农民的土地产权。2012年一号文件已经讲到了土地的确权问题，今年的一号文件讲得更明确，指出五年5年之内要完成土地确权任务。现在我们看到很多地方出现恶性冲突，土地问题的案件频发，就是因为产权不明确。农民对自己的产权心里没数，才会有人乘虚而入。明确农民土地的产权关系，可以为未来工业化、城镇化和农业现代化的发展奠定坚实的产权基础。

　　农民的土地包括哪些？农民的产权包括哪些？一是农民对农村土地的承包经营权，二是农民对集体建设用地当中的宅基地有使用权，三是农民对宅基地上建的房子有所有权，四是农民对其他集体用地包括公益性用地、企业用地等的产权。进行土地确权，一是使农民搞清自己的家底，知道自己到底有多少财产，二是财产的权利怎么落实。比如对于拥有承包经营权的农民，就发承包经营权证，这是中华人民共和国农业部监制的，有的地方也在搞试点；对于宅基地，则发集体土地使用权证，这是国土资源相关部门监制的；而对农民个人的房屋则发所有权证。其他的比如公益性用地、场院、道路、企业用地，有些地方通过折股量化的方式，给农民发股权证。同时到底哪些人对这些资产有权利，那就要确定集体经济组织成员资格。

　　在明确各种产权之后，一个行政村所有的村民对相应的资产都有明确的权利界定，每一块地都是有主的，有的地落实到农户，有的落实到村民小组，有的落实到“社”或者“队”，据此制定出一张鱼鳞图。这样把家底搞清、产权落实，农民就吃了定心丸了，知道自己有多少财产，并且由权威单位颁证认定。这些产权无论是在城镇化的时候，或者是农民承包经营权的时候都可以有偿转让、流动，宅基地可以抵押，房屋也可以抵押，这样农民的资产就可以流动起来。

　　土地确权是功在当代、利在千秋的大事。在中央出台了关于土地确权的文件之后，我们需要有统一的规划。过去是粗放地的勘测，有的都是台帐。现在要真正落实这项工作，就需要专业人员勘测，并投入大量人力物力财力。还有涉及到历史的纠纷问题，比如各农户之间、村与村之间的纠纷怎么处理的问题。甚至包括还有其他的技术问题、程序问题，都要处理好。要充分调动等各方面的政策、技术人士的积极性，调动当地老百姓的积极性，让他们自己解决工作中出现的矛盾和问题。

　　城镇化症结性问题必须得到解决

　　记 者：您曾经在今年两会期间指出，当前存在“土地城镇化快于人口城镇化”的问题，您能不能详细谈谈这个问题呢？

　　张晓山：依据我国宪法，中华人民共和国的土地分为两种，一种是集体所有，一种是国有，农村的土地是集体所有，城市的土地是国有。但现在的《土地管理法》第5章第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。所以，一旦城市要搞建设、搞开发，就要首先依法申请使用国有土地，即包括国有土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。也就是说农民土地所有权就被征收了。过去在征收过程中对农民的赔偿往往是不够的，农民对集体土地有所有权，而对他们的赔偿只是使用权的赔偿。国家赔偿完之后就把土地收归国有了，然后搞基本建设，通过招拍挂或者其他方式进行招商引资，带来大量的增值收益。

　　要探讨土地城镇化这个问题，我们还需追根溯源。九十年代后实现分税制，中央集中财力办大事，而地方财力相对紧缺，所以地方有的时候是吃饭财政、要饭财政，甚至是要稀饭财政。但是中央给地方的专项转移支付较多，而地方能够自己利用的一般性转移支付中的均衡性转移支付却比较少。这次国务院机构改革中，马凯同志在报告中专门讲到一个改革，就是要调整中央和地方的关系，要把财力更多地向地方转移。现在地方政府本级财政的财力不够，要出政绩、搞基础设施建设，还要解决民生问题，就只能通过土地买卖了。2011年，国有土地出让金收入是3.3万亿，2012年是2.9万亿，这部分收入已经占地方政府本级收入的很大一部分了。所以为什么地方政府对土地城镇化那么感兴趣，就是因为可以通过卖地得到收益。

　　从根本上讲，土地城镇化涉及到中央和地方、地方政府和农民、农民干部和普通农民之间的关系，还涉及到国民收入分配格局，这就是城镇化的症结性问题，这个问题必须得到解决。

　　建立集体建设用地合作共赢机制

　　记 者：那么，在土地城镇化过程中，如何解决这个症结性问题，实现集体建设用地的直接开发，建立起合作共赢机制呢？农民作为集体成员，其权益应该如何得到落实？

　　张晓山：首先，我们要明白，集体建设用地指什么呢？农村集体建设用地是指农民集体所有的，用于进行各项非农业建设所使用的土地，包括农村基础设施建设用地、公共设施建设用地、宅基地、企业厂房建设用地等等。实际上集体公益性建设用地比如公共设施建设用地、基础设施建设用地本身不存在开发的问题，这里指的集体建设用地开发主要是指宅基地用地、企业厂房建设用地开发。要建立合作共赢机制，也就是让农民直接进入土地一级市场直接对外合作，这实际上是十七届三中全会《决定》指出的，要建立城乡统一的建设用地市场，同地同价，也就是国有土地和集体土地都要有同样的价格。十七届三中全会《决定》还指出，推动农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，有利于形成反映市场供求关系的土地价格，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，促进土地在竞争性使用中实现更合理的配置。

　　那么，如何使农民主动参与到城镇化进程中，转变地方政府靠卖地维持财政的局面？现在的时机已经成熟了。因为我们现在倡导践行科学发展观，过去的发展方式是竭泽而渔的，因为卖地实际上是把土地使用权卖给了开发商或是厂商，实际上是把未来的发展收益透支了，寅吃卯粮，这种做法本身就是短视的，是不可持续的。此外，若通过不断提高土地征收补偿的方法来解决这个问题，也会产生历史遗留问题，会让之前补偿不够的农民继续加入争取更多补偿的行列，这种方式有很多弊端。

　　通过农民与地方政府共同投资的方式解决这个问题，让农民享有股权，是一种较为合理的方式。也就是在符合规划的前提下，让农民作为平等的主体参与到农村集体建设用地的开发，使农民获得长远的收益。这样政府可以逐年征物业税、房地产税，拥有可持续的财源，农民也可以每年通过股金、投资获得收益，解决社保、民生问题，让整个城镇化过程平稳进行，这就是合作共赢。当然还牵涉到对农民的监督问题，这可以通过理事会、监事会或者其他的监督机制来保证资产实现有效的盈利。

　　当然，实现农村集体建设用地合作共赢机制的前提，首先是产权要界定清楚，农民作为集体资产成员资格界定清楚，其次是要有良好的民主体制。这样通过建立一整套利益分享、返还机制，最终使土地问题在城镇化过程中不再起负面作用，而是起到正面的激励作用。

　　妥善解决土地增值收益问题

　　记 者：我们未来如何妥善解决城镇化土地增值收益的归属和公平分配问题，使发展成果惠及城乡居民？

　　张晓山：原来我们讲谁所有谁受益，这就涉及到一个问题，土地增值收益中有一部分并不是劳动所得，比如区位优势所带来的增值收益就不用全部归土地所有者。我们现在需要考虑的是，政府需要拿出一部分收益来搞基础设施建设，改善民生，同时还要考虑收益再分配机制。因为如果区位优势好，收益全都归这部分农民所有，那其他的农区农民怎么办？另外那些农民没有那么好的区位优势，他们为保障十几亿人的粮食安全也作出了贡献。所以，地方政府应该通过一定的方式使这部分农民也能分享到土地红利。首先要解决本地农民的生存权、发展权，对他们的就业、培训、住房、教育等方面加强社会保障措施，而增值收益则可以通过税收或其它相应机制进行再分配，使原来土地所有者和其他农民、地方政府都能享受到土地收益，促进均衡发展。

　　户籍改革关键在公共服务均等化

　　记 者：谈到城镇化，还有一个不得不提到的话题，就是城镇户籍制度改革，您觉得户籍制度改革是不是农民工进城的最大障碍呢？您对这个问题怎么看？

　　张晓山：“户籍”本身无非是一张纸，是身份的象征。户籍制度改革关键并不在于这张纸本身，而是这张纸上依附的社会福利。曾有专家称，城乡之间户籍上依附了60多种不平等的社会福利。户籍制度改革的重点是什么呢？首先涉及到户籍制度依附的社会福利、社会保障问题。所有的农民工都应该享受到中华人民共和国公民所有的基本权利，另外有一部分农民工可以享受到市民福利。目前城镇化率是52.6%，有一部分农民工常年在外居住，甚至一家大小都融入到了城市生活中，他本人这些年也在交税，也在为GDP、城市建设作出贡献，但是他们还没有享受到真正合理的市民待遇。还有的农民工今天到这儿，明天到那儿，这就需要首先解决工伤、医疗问题，然后再考虑最终他要干什么，是在城市常住，还是回到县里、乡镇。应该根据不同情况提供不同的政策需求，最终使劳动力资源、农民工和城镇化有机衔接起来。

　　所以，农民工市民化一定要根据农民工不同的情况和需求采取有针对性的政策措施，以保证农民工的贡献和享受到的权利是对等的。户籍制改革的关键是实现基本公共服务均等化，贯彻落实好相关的社会保障政策。

　　记 者：关键是政府的相关政策不能一刀切。

　　张晓山：对，政府政策不能一刀切。另外农民工本身是多层次的群体，年龄不一样，性别不一样，受教育程度不一样，需求不一样，迁徙与否，在哪儿打工，未来发展的期望等等都不一样，所以不要把笼统地把农民工作为一个整体，来探讨如何解决户籍改革问题，这不是一种严肃、科学的做法。

　　记 者：非常感谢张代表作客中国社会科学网，围绕新型城镇化和三农问题进行了在线访谈，为我们深入解读了政府工作报告、土地确权、新型城镇化、户籍制改革等相关热点、难点和重点问题。今天的访谈就要结束了，谢谢网友的观看，我们下期节目再见！

　　张晓山：谢谢网友，再见！