采访时间：2007年2月25日

采访地点：北京五矿大厦随想咖啡

采访/姜珺＋韩彦＋赵思奇    采访整理/韩彦（北京）

《城市中国》：蔡先生作为一位资深的宪政专家和制度设计者，是从一个不可见的角度来看可见的世界；而杨先生作为一名具有丰富理论和实践经验的规划师，则是从可见的空间结构的角度来推导背后的制度。从这样内外两个不同的角度来进行对话，正是我们今天请二位聚到一起对话的初衷。“人民”这个概念最初是与阶级斗争联系在一起的；而今天在经历了社会主义初级阶段、经济基础已经发生升级的当代中国，“人民”的性质已经随之改变，与这一变化对应的人民城市应该是怎样的？在今天新的社会语境里，能否继续通过这种自下而上、积微成巨的发动方式，将公众的力量运用到社会建设当中去，从中化解民间矛盾，同时降低政府的管理成本？

蔡：我研究的是整个公众参与的民主制度，并选择城市规划作为一个研究方向。我们所做的总体性研究包括环境保护、公共卫生政策、基层治理还有立法等等。在行政管理治理这一块，我们选择城市规划。因为在中国现代化发展的过程中，城市是当前社会矛盾的焦点，包括流动人口进城和他们的权利问题、城市改造和拆迁、车和行人的道路权问题等等。从法律概念上来讲，“人民”是一个政治概念，“公民”是法律概念，“市民”是社会概念。“人民”是针对敌人来讲的，在不同的历史阶段“人民”的含义也不一样，这个概念逐步被弃用，它不适合现在的社会关系。现在“人民”也是多用于政治话语中。

杨：“人民”的概念如果要存在，必须有“非人民”。从概念上来说是这样。但是人民的概念是不断演进的，不同时期根据国家和执政党的主要任务的不同，“人民”的划分标准也不一样。在抗战时期是一种民族主义的划分，凡是支持抗日民族统一战线的人都是人民；建国初期以经济地位和成分来划分；到了社会主义初级阶段则根据意识形态来划分。毛泽东时代结束以后，国家的主要精力转向经济建设，这个概念就不是很高调地来提。目前“人民”的概念还在官方话语中流传，这是政治话语的延续。

《城市中国》：我们这一期的副标题是“城市规划为人民服务”。这是金经昌在五十年代提出来的。具体的服务方式可以有所区别：一种是如果“人民”还处于“愚民”状态，就可以是政府或规划专家作主；另外一种是如果“人民”已经成为“市民”，成为社会利益相关体的一部分，那么他们就可以参与到规划过程中去。这一过程怎样发生变化？

杨：我个人认为首先民主应该推进，城市规划应该为人民服务，为民众服务，以人为本。怎样才能做到这一点呢，需要在制度建设层面进行探讨。公众的参与过程必不可少，但是每个人都参与意见是做不到的。规划也是一样的道理。每个人的立场不同，关注点也不同，因此冲突是必然的，而一致的意见反而比较少。问题是我们必须使这些冲突有机会表达出来。目前公众参与最大的问题在于效率。西方国家很多人赞成公众参与，但是他们的公众参与造成效率很低。所以这样就会回到一个根本的问题：现阶段国家的中心工作是什么？前些年我国的中心工作是“发展”，在“发展是硬道理”的旗号下，为了提高效率忽略了很多公平性的因素，造成了当前我们的一系列问题。所以要切入的问题是：经济需要发展，但是付出的代价是什么？

规划是政府职能，是政府调控整个国家经济的手段。因此规划也要服从整个国家发展政策的需要。现在我们国家讲的是科学的发展观，讲求“又好又快”。意味着发展的模式和目标都已经强调了民生问题。在这个前提下再来谈城市规划体制的改革，就有了依据。国家已经意识到过去发展的代价太大：环境问题、社会问题、公平问题……；如果不针对性地破解，有可能会把你拖垮。因此需要好好审视一下我们的规划制度，不要像原来一样目标相对单一。不要一味求快，不要以单一的经济目标作为指针，而是强调社会和人的发展。

回归规划的本源，城市规划是市场经济的另一面，市场是有效率的但不追求公平。过去政府要求城市规划的目标是“为了推动经济的发展”。这是一定阶段的认识和做法。我觉得城市规划的根本目标不应该是促进经济的发展，而是要维护社会的公平。在公平的基础上再去考虑效率问题。如果这个观念转变过来，做法上会是不同的。

《城市中国》：刚才杨先生是从规划制度的方面来谈，蔡先生是研究人民代表大会制度的专家，您能否从选举和人大制度这方面来谈一下如何兼顾公平和效率？

蔡：在关于中国经济体制改革的讨论和反思中，我一直对“发展就是硬道理”、“GDP第一”、“效率优先、兼顾公平”这样的论点持批评态度。发展一定要以人为出发点和目的，发展不能不讲人权、人性，不讲环境和资源保护，不讲可持续性。联合国提出的发展口号是“以权利为基础的发展”，这才是合理的发展。城市的发展也是这个问题。这两年关于改革的反思我也发表过一些言论。我的观点是，改革的失误是改革方法的失误，而不是具体政策的对错。法学家讲究做事情的方法，没有正确的做事方法，结果的正确不是必然的。只有确定了正确的方法，才能保证结果基本正确。民主的机制应该讨论的问题是制定一个公认公正的程序，程序是严格的和防止出错的，可以保证相对公正和准确的结果。同时也必须明确，公众参与肯定是有代价的：一是经济成本，二是时间成本。“专制制度更有利于经济发展”是某些经济学家比较单一片面的历史观。专制制度可能比民主制度更有利于经济发展，但是它是没有持续性的。具体到一个城市的发展也是同样道理。专断的权力虽然很有效，城市改造得很快，面貌日新。但是这种决策缺乏可持续性。多少领导随意挥洒的规划，带来了多么不可挽回的破坏和损失，制造了一些垃圾城市和不可缓解的交通问题。公众参与的过程是慢的，却是一步一个脚印的正确方向，避免很多不应该的错误和浪费。从长远的社会机制的角度来讲，公众参与是解决城市问题的更有效率的途径。

《城市中国》：我国的政治体制改革全面地反映在教育、医疗、体育等各个层面的放权和让利，这一过程已经展开，但不可能一蹴而就。目前您认为推行公众参与的难度主要在哪里？

蔡：中共十六大提出了要“有序的公众参与”，这是一种大的政治话语。现在的公众参与很多都是民间性质的，比如环保领域、基层治理等。公众参与的阻力首先还是领导的观念：一是怕乱，二是怕效率低。但是我认为这些问题都可以在程序中解决掉。公众参与是政府可控型的有序民主，是在政府的主导下进行的，参与的程度可以不断发展。另外，公众参与的有效性可以在制度发展的过程中加以改进。当然，更主要的是公众参与要限制领导的权力，这是很多领导不愿干的事。所以，城市公众参与需有责任心和事业心，有抱负的领导来干。

《城市中国》：说到“政府主导”，就会联系到“专家引导”或“媒体引导”。制度本身不怕犯错，关键是能不能纠错。专家和媒体在这里扮演什么样的角色？

蔡：对于公众参与来说，专家、媒体和利益集团是非常重要的一组元素。利益集团还包括NGO（非政府组织）。没有这三者参与，公众参与是无法执行的。媒体也始终起到一个信息传递的关键作用。零散的个体需要有NGO作为代表，发出他们的声音；专家起到搅动的作用，产生争论焦点，引起社会关注，帮助社会来理解这些利益。

《城市中国》：请问杨先生，您作为专家参加过北京总体规划的修编，修编也应该说是个纠错机制，使过去那些不合时宜的内容能够与时俱进。在这个过程中公众是如何参与的呢？

杨：城市规划领域比较早的就开始讨论“公众参与”，这是从西方借鉴的概念，多年前就开始尝试着一点一点往前迈，但速度不快。在这个过程中，媒体起到了信息传递和透明化的作用。在过去的规划中我们曾经将一些重大的问题借助媒体的声音发布出去。一开始还以为老百姓不会过多地响应，但是每次的反映都出乎意料，很多人都非常关心。北京的问题非常复杂，这次的规划修编我们做了大量工作。我们的社会更加多元化，利益分化、阶层分化、观念分化，诉求也是多元化的。比如北京机动车道路的拓宽压缩了自行车道，开汽车的人拥护，骑自行车的人就不乐意。问题出在开汽车的人话语权比较多，而骑自行车的人虽然人数多但是话语权比较少。北京当年针对交通拥堵问题曾经最早提出借鉴国外采用公共交通专用道。别看就划这么一道黄线，长安街上下班的人群从东到西的单程平均时间从46分钟缩短到24分钟。这个规划措施我认为是为人民服务的，因为坐公交车的人一般来说是工薪阶层，相对处于弱势，这个措施是为他们解决问题。可是划黄线也有人反对，而我们的目标是在多种利益中寻求一个平衡点。就像蔡先生说的，程序的意义和重要性大于结果，共同选择的结果就是城市契约。

温总理曾对北京市总体规划修编给出了一个非常好的总结：“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策。”在北京总规修编的公众参与过程中，首先把规划信息向网站、电视台、报纸等媒体发出，收到几千份书面意见、两万条网上意见。我们认为意见反馈的面还不够，征求意见的时间也不够长。对这些意见进行分析总结归纳，该采纳的采纳，该答复的答复。公众参与有几种方式：一种是点菜式的，在已经制定好的几种方案里进行选择；第二种是更进一步的做法，参与方案的制定；第三种甚至是介入到问题的识别，从目标阶段就开始参与。公众参与也应该一步步地推进。严格说来，北京规划的公众参与方式仍然属于初级阶段。但不管怎么说，北京的规划还是有成功的地方：第一是最终结果在国务院通过批准，而且评价较高；第二是各个部门通过这一过程对北京有了彻底的了解，使后来的实施过程顺利很多；第三是老百姓通过对北京的建设献言献策，对城市的过去、现在和未来也有了深入的认识，有利于信息对称，使大家形成合力。

现在看来公众参与是一个方向，目前所做的还远远不够。参与的面应该更广，时间应该更长，介入的方式和深度可以再改进。参与的层次上，尤其是具体的城市开发和旧城改造中，利益相关者的参与在制度上要予以保证。

蔡：公众参与总的来说是一个程序，是在整个城市规划的每一个阶段和每一个环节都应该做的事情，而且在每一环节的具体做法是不一样的。公众参与有一个一般的程序规则：哪个阶段应该公告、听证、专家咨询会、入户调查以及给每一个有关方面发信。每一阶段的具体情况不同，但基本原则是一样的，而且要素可以组合。公众参与的要素必须有利益相关方、信息透明性、被告知权等。比如“人民城市人民建”的概念，在过去就被引申成各种不同的含义。因为“人民”是一个抽象的概念，操作中找不到具体的对应物。在我国，政府就代表了“人民”，所以这句话很容易被转化成“政府城市政府建”，而且实际操作当中也大致如此。以前还有另一种做法是打着“人民城市人民建”的口号向市民要钱、摊派。而我们现在提出“人民城市人民建”，是希望解决好城市建设的目标问题，城市就是为市民更好地生活服务的，城市建设必须由他们自己决定。

杨：前些年市民的诉求不能得到很好的满足，这跟时代发展的背景有关。在很多城市开发决策建设当中，老百姓不买单。政府对投资者过分迁就，就是因为他们是GDP的主要来源。归根结底解铃还须系铃人，关键看政府到底能不能像中央倡导的那样实行职能转变。如果政府职能不转变，公众参与仍然会推进得很慢。

温总理提出政府职能转变已经好几年了，但是实际上政府的权力反而更大了。我国的政体是发展型政体，这是亚洲国家的共同特征。政府把带动经济发展作为自己的使命。在发展的舞台上的分工本来是明确的：应该由政府制定规则，由市场去发展。现在的情况是政府跑在前面抓项目，承担起发展经济的责任。我们目前的税收是从生产和流通环节中来，所以有些地方政府甚至对工厂污染环境不闻不问。北京大栅栏的拆迁，也是因为地方政府不得不追求财政增长点的原因。这些例子说明我们的制度设计是存在缺陷的，改善的方法是推行税制改革。因此从规划角度来看，进行税制改革是利大于弊的。规划的目标是为老百姓谋福利，不断地改善他们的生存环境和生活质量。税制改革后，政府要做的事情正是规划需求的：改善城市交通、改善城市居住环境、完善城市各项公共配套设施和社会服务设施。这些改善完成后，不动产增值，政府就有了稳定的税收，就能产生良性循环。而现在政府想做的是建工厂和开发新的楼盘，老城的设施陈旧往往是他们不关心的。因为对政府而言，当花钱有去无回时就不能持续。现在全国为什么有那么多汽车厂、钢铁厂和石化，已经早就超量了，还照建不误，就是因为可以拉动GDP和税收。而这恰恰是我们认为不恰当的做法。

目前的方式是一种“创造性的破坏”。创造财富，但是破坏历史文化和环境。不寻求内生型的发展是难以持续的，带来的后果是城市越来越松散，基础设施投资越来越大，运行效率越来越低，堵车问题更加严重。因此总的来说，税制改革有利于实现规划的目标，同时也要求我们清晰地界定产权。