——王才亮律师访谈录

民众没有代言人是件可怕的事情

建筑观察：在看您博客文章的时候发现，您受理过很多拆迁纠纷的案子，其中不少与规划有关。目前在城市发展中，拆迁似乎成了城市规划中很大的一个问题，您能谈谈您的想法么？

王才亮：目前在城市的规划调整中存在的主要问题是民众的利益受到损害，因为民众没有代言人。

在城市建设和规划中，有一个显著的特点，即需要启动某一个项目而调整规划之时，该项目是有建设单位的。尤其是房地产开发的时候，开发商是会积极推动它发展的。那么就可以说开发商是有代言人的，因为他只需要做好公关，请各方面的人帮他讲话。但是反过来看，这个地方需要规划和调整了，那么谁帮老百姓讲话呢？没有。

建筑观察：那民众发言权是否有法律的保障？或者通过法律渠道解决呢？

王才亮：原来我们认为这个问题能解决，因为《行政许可法》在2004年7月1日开始实施的时候，提出了涉及到国计民生和公共利益的规划调整，按照《行政许可法》第三十六条、四十六条、四十七条[1]的规定，是要听取利益相关人的意见、要举行听证的。但是，《行政许可法》的规定没有落实，行政法规并没有配套，部门规章则是各行其是。我们的听取民众意见是个原则，没有一个正当的可听取意见的程序，必然会使权利在这方面无法得到极致的发挥，使我们的“城乡规划法”最初的立法本意得不到落实。规划调整不讲科学，事实上是谁权大谁说了算，这是一件很可怕的事情。

例如，拆迁许可按照《行政许可法》的规定应当举行听证，但实际上多数许可做不到事前听证。原因之一是建设部出台的《城市房屋拆迁工作规程》第五条规定：“需要拆迁的项目，应当按照《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定取得房屋拆迁许可证。对于面积较大或者户数较多的拆迁项目，房屋拆迁管理部门应当在核发拆迁许可证前，就拆迁许可有关事项召开听证会，听取拆迁当事人意见。需听证项目的面积或者户数的具体标准，由省、自治区和直辖市人民政府建设(房地产)行政主管部门制定”。这个“面积较大或者户数较多的拆迁项目”的规定就将法律的规定阉割了，拆迁许可“要不要听证”的问题就产生了争论。规划许可也是如此，没有配套法规、规章，全凭各地官员的法律意识高低和职业良知多少来决定是否听取民众意见。

我们现在能够看到的是，领导有权，他为人民办事，权力大是好事；但是他一旦受到利益集团的影响，权力大就成了坏事。例如北京的陶然亭公园东北角那块地，几年前就在开发高档住宅，竟然卖到六万元/平方米，可谓十分丰厚的利润。而从规划角度来说，既然是公园，是广大民众放松享受的地方，应当属于公众所有，这个从公园变为豪宅的规划调整经过了民众吗？没有。一般没有哪个人会为这个打公益官司，更何况打官司法院也不一定会受理。有的居民咨询我，他想到这个公园买张门票，然后去提出诉讼，说“你把我休闲的地方占了”。但是我泼了冷水说你要诉讼，法院不一定受理。一是法院可能会说“你户口在这里吗？这里又不是你的家。”而且即使户口在这里也没用，法院会认为这规划与起诉的人没有法律上的直接利害关系。二是法院还可能说规划调整是几年前的事，过了时效，还是不受理。

在城市规划中，群众干预没手段，媒体介入受到限制，靠政府监督也存在问题，诉诸法律上更是缺少程序支持，只能寄予反腐倡廉，这里显然是不够的。

建筑观察：有没有您接触过的案例？可以列举一下吗？

王才亮：当开发商要开发一个楼盘的时候，他会花很多钱去公关来影响规划。这类的例子很多，最典型的一个例子是在上海。从前有一部电影叫《永不消逝的电波》，讲述的是解放前的中共上海地下党直属的一个电台，但是在黎明前被国民党破坏了，报务员李侠同志牺牲了。解放以后，这个地方就成为了革命传统的教育基地。按照我们法律的规定，这应当是革命文物，不能拆。但是随着时光的流逝，那些老革命都不在了，这个地方也没有建成博物馆，只是在房子外面挂了一个牌子，写着“革命传统教育基地”。后来开发商看中了这块地，以建一个很大的交通枢纽为理由，其实实际上是筹建一个很大的商贸城。

那么究竟要不要拆？这个地方是当时美国造的联排别墅，我们暂且不论它是不是革命教育基地，单从联排别墅在上海的地位讲起，它是属于可以保护的并且应当保护的建筑。但是由于有开发商在推动，他可以把所有专家请来，为他讲话。某著名专家在《中国青年报》上斩钉截铁地讲：“美式联排别墅真漂亮，在上海这样的建筑真不多，应当保护。”他讲完没多久，对于开发商拆不拆这块地的问题，当央视准备报导的时候，出于某种利害关系，他反悔了。又说“美式别墅在上海很多，材料技术都不难，我们也能建的起来。”

倘若专家在这个时候都不能提出保护，那么在规划调整的时候，谁来代表民众的利益呢？撇开这个案件的被拆迁人的不同意见之外，我们站在局外人士，站在法律的立场，站在社会公众的立场去看——这个联排别墅是优秀的建筑，是有意义的，全中国几乎有一半的人知道这个故事，这么重要的地方，为什么要拆掉呢？不拆不可以吗？保护不可以吗？开发商可选择的空间很多，可以到别的地方去开发，但是却没有人站出来为民众讲话。这个“革命传统教育基地”的被拆迁的背后，是这个先烈的精神在一些革命事业的接班人的心里永远消失了。

为什么不执行《行政许可法》？

建筑观察：作为一名律师，从专业的角度去看您认为我国现有的关于城市规划方面的法制健全吗？

王才亮：我这些年一直在思考，我们国家从《城市规划法》到《城乡规划法》，为什么不执行《行政许可法》？城市规划调整是一种许可，涉及到公共利益的城市规划调整，应当举行听证。听证的结果意义如何暂且不论，至少能让民众知晓政府的规划调整动向，但是现在所有的规划调整大家都不知道。特别是局部规划调整，几乎每次都是拆迁人与被拆迁人的矛盾，于是大家的注意点被转移到拆迁补偿上面，只要拆迁补偿到位了，就没有人会去管民众的发言权和文物保护这些问题。比如北京的四合院，假如给他的拆迁费用是八万/平方米，他也会乐意搬走的。至于这么有意义有价值的地方被拆掉，消失了也没人去在乎。

从政治角度讲，改革是使现有格局变化，但这种变化应当有利公平，让更多的民众受利、缩小贫富差距，要朝着这个目标改革。可是我们现在的规划目标是“让富者更富”，例如一个18万平方米的楼盘，实际造价3000元/平方米，建造出来后卖价是1万3/平方米，开发商的总收入是18亿元。于是他可以花很多钱去公关，在各大媒体上做广告铺路，请律师可以请一个律师团。然而民众的分散是不可能有能力去做这样的事。

我国现有的无论是《土地管理法》还是《城乡规划法》，规划的科学性和执行的力度都不够好。从法律的角度来讲，所有的土地规划的制订和调整应该由土地所有权人和使用权人决定，可是现在多半时候是看领导讲话的意图来进行。从理论上讲，政府领导为人民服务是正确的，但是他们也是普通人，离开不了人间烟火，没有法治，是很难独立地公正地去思考和处理规划问题的。

建筑观察：这是不是和土地所有制度有关系呢？

王才亮：老百姓的城市百姓做不了主，这不是土地所有制本身的问题。即使土地私有是个人的，要调整造房，也是程序上的问题。我国现在没有一部“行政程序法”，政府怎样行使权力，规划调整怎样听取和尊重民意，都没有一个明确的程序方案。如果程序上规定规划调整需要原住户签字同意，不签字就不能改动，那么这块地开发商就无法动工。我们国家很长时间内都是重实体轻程序，没有程序来保护民众的利益。城市的规划调整，从来都是规划部门做最后决定。当然这与我国的立法体制也有关系。一般与城市相关的法规、规划的制定，是建设行政机关负责起草和执行。作为职能部门，他需要考虑下属的规划部门怎样操作方便以及地方政府怎样操作方便。至于如何保护民众的利益、让民众说话就缺少代言人。

政府是城市规划的第一责任人

建筑观察：您认为在城市规划中政府角色的重要性应当怎样体现？

王才亮：政府是科学规划的第一责任人。如果政府忽视科学不讲法律，那么问题就严重了。城市规划要依靠人民群众，从党的理论以及法律的本意上来说这是一点都没争议的问题。但是当法制与政治遇到这种具体利益的时候，就出现矛盾了。

最近几年拆迁纠纷请律师的人很多，而在规划调整阶段提出请律师的人很少。这两年我们接的比较大的案子，涉及到城市规划的，有一个广东的例子。当地的地方性法规明确规定“房屋的容积率不能超过2.8”，开发商在招标的时候也明确了按照2.8的标准造，但是为了谋求更大的利润，在八栋楼中间加一两栋楼的位置，于是开发商和规划局一拍即合调整了规划。可是老百姓直到房子建好才发现这个问题，才会想到起诉。结果却是开发商先告用户不肯接受新房子，起诉他违约。并且只有当某个用户觉得自己的房子有问题的时候，才会请律师维权。更多的群众即使房子有问题也不会站出来，因为觉得是大家的事，总会有人站出来的，所以也导致现在的城市规划缺少必要的监督手段。

按道理来说政府的权力应当受到民众监督的，现阶段缺少监督和权威，只依靠舆论监督是不够的。民众监督没手段，政府监督缺乏专业性，人大监督只能监督一个城市的整体规划，局部规划是监督执行不了的。

建筑观察：现在上海倒楼事件闹得沸沸扬扬，对这件事您有什么看法？

王才亮：上海的那栋倒塌的楼房，据媒体报道，开发商的资质只有三级并已经过期，按规定是不能承担那么大的土地项目。那么规划部门是怎么使这个不够开发资质的开发商通过了审核呢？而且批给了他建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。现在专家给出的倒塌原因是“压力差”，但是这种能够使楼倒塌的力量显然没有5级地震那么强烈，他们也没有拿出具体数据来，而上海市地震防震局要求建筑能防7级地震。上海楼房倒塌存在的问题：一是一个没有足够开发资质的开发商有没有能力开发如此大的楼盘；二是倒塌楼房的规划设计的压力差是不是符合要求的？在上海这种“软地基”上如此基础设计行不行？然而现实证明显然是不行的，前面挖个坑后面堆点土，房子就倒掉了。假如地震来的话这种房子也是肯定撑不住的。那么上海的民众还有安全感吗？现在因为房子倒塌了，上级指示要彻查原因。但是如果房子没有倒，规划机关就想不到去查了。

现在推动规划改变的有两个角色：一是财政投资，进行公共建设、修路、修地铁，需要一大批工程建设，拉动GDP的增长；另一个更多的是房地产开发来调整规划。中国没有一个城市能做到法国巴黎那样能在下水道里开汽车，只有像法国那样的有《民法典》的西方国家才会为千秋万代着想进行城市规划建设，很可能一个下水道要修几十年，甚至一两百年，一直慢慢修下去。而我们的领导只是做好他们自己任期内的“政绩”，而不顾民众的长远利益。因而我们现在的城市规划总是在不断的变化，但是从老百姓的角度来考虑他们肯定需要的是长久的规划，包括城市的基础设施等。长久规划，就不会出现现在“马路拉链”的情况，今天埋水管，明天挖电缆，这都是利益的驱使。究其根本就是我们的城市管理体制没有设计好。

建筑观察：现在北京老城、天津旧城、南京旧城都在修整，在修整中老百姓们的利益是不是更难得到保证了？

王才亮：我们当前拆迁的还有一个主要矛盾——旧城改造。决定改造的思路和改造的办法以及要不要改应该是住在里面的居民做主，而现在是政府官员说了算、开发商说了算。这就导致了一个恶果，即哪个地方风景宜人、适宜居住，哪个地方的土地升值快，那里就是不安全的地方。开发商们会借助“旧城改造”等名义把原居民赶走，建立他的新的战利品。

从中央的层面来讲这个问题争论已经结束了，今年1月1日开始实施的《循环经济促进法》第二十五条明确规定：“对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。”但是这个法律没有得到很好的贯彻。

对于像北京的四合院这种没有土地使用期限的老房子可以通过修缮延长合理使用寿命，其他的房屋也应当尽量延长使用寿命。在规划调整时，也应遵循这一规定。在上世纪九十年代的时候大家都喜欢拆迁，因为那时候房子都是破破烂烂的而且拆迁安置能改善居住条件。可是现在大家感觉环境不错，加上拆迁不能改善居住条件，当然不愿意搬走了。

实际上我国的物权法、宪法等法律对这方面的规定都很明确，但是各地方套用已经停止执行的法规，总是想尽办法不停去拆。有些用地方性立法、地方法规去推动拆迁，但这都是违反法律规定的行为。

现在打造的“文明城市”都是“贵族化城市”

建筑观察：现在城市中还有一对矛盾体，城管和小商贩，其实小商贩们的存在也有他的合理性和必要性的，我们的城市规划是不是应该给小商贩们一个生存空间呢？

王才亮：我们这些年宣扬建设花园城市、文明城市，但实际上所谓的“花园城市”、“文明城市”是以富人的标准建造城市。到处是高档商店、大超市、商场，大马路、大广场，没有考虑到民众对小地摊和小商店的需要，现在的城市规划中很少考虑过民众的这种需求，公路两侧宁愿造花园也不给留出建造集贸市场的位置。规划机关只考虑到有钱人出门时有轿车坐，却忽视了中国有更多骑自行车的人。我们现在的规划是建造“文明城市”，标准是“贵族化”，但是我们国家现在的水平还没有达到那一步，所以从规划的角度看就有问题。

同样，城管也是存在问题的。何谓“市容市貌”，怎样叫好看？我认为一个城市里有个农贸市场，大家和谐的卖菜、吆喝、卖肉，也是一种和谐，一种文明。事实上城管也是被贵族化了，城管从最初的试点初衷来讲是好的，拥有相对集中的执法权。但是理念变虚了之后，管理标准变成了贵族社会。我们一直在讲建设“精英社会”，那我们的标准就是这个，普通民众的利益没有了，所以现在城管的立场也很尴尬。他要履行职责就要和小贩发生冲突，不履行职责就没有存在的必要了。

实际上这个问题也是理念的问题。我国现在就应该以二十年前邓小平提出的社会主义初级阶段的国情去考虑问题，制定规划的所有标准都应该立足于初级阶段的国情来做。比如做一个小区的规划，既要考虑到有汽车的人会开车去大超市购物，但同时也要考虑到更多没有车的人需要就近买东西，于是这种需求出现的时候，小商小贩就应运而生。还有大超市贵的东西买不起的人群，想吃新鲜便宜的，就需要小店的、地摊上的东西。所以现在的标准有缺陷，才出现这些问题，引起很多被动的情况，导致小商小贩被城管追来追去。我很同情城管，城管从个人来讲，他不是坏人，他本身也不是富人群体，但是他们工作的指导思想是精英社会的标准。对中国来讲，既要有阳春白雪，有钱人可以去高档会所，随意挥霍，我们没有仇富；但是我们要考虑到更多的人一顿饭只有十块钱，当只能吃十块钱的快餐的时候，也要能给民众这种需求的供应。倘若把老百姓这些基本的需求剥夺了必然就产生了矛盾，现在还是理念上有问题，而且我们具有话语权的人大代表、包括各种协会，慢慢的都是精英化了。

中国的社会推动不是靠高尔夫球杆，现在全国讲规划，到处都在建高尔夫球场，“富人消费”，当然希望大家都是富人的愿望是美好的，但是这个目标短期内是不现实的。中国的社会现阶段不应该是由小轿车来推动的，应当是由自行车来推动的，因为我们只是社会主义初级阶段。

近期博鳌论坛、21世纪房产论坛等活动几乎都是有钱人、开发商赞助的，抛头露面的人无非是讲房价不高，还要涨价。然而所有领取正常工资、没有灰色收入的人是买不起房子的，这就是社会不正常的一个状况。决定价格的是价值，价值应该由社会必要劳动时间决定，而社会必要劳动时间是要社会的均数。现在的房地产行业是垄断，政府垄断土地，开发商垄断住房建设，他们可以抬高价格，但是有朝一日这个价格肯定是要打破的。说实话，每一个征地项目、每一个拆迁项目都引起群众不满，现在只是被权势压制没有办法，等到人们有机会投票的时候，他们的处境就会变得很艰难。这个情况迟早要出现一个出口，无非是僵持得越久给社会带来的动荡就越大。西方的民主政治是不断地让你发现漏洞，然后不断地调整，我们现在没有这个调整的渠道，所以这也必将是一个漫长的过程。

我的城市必将由“我”做主

建筑观察：最后请您谈谈对未来的展望吧，您认为我们的公民有没有希望某一天能够参与到城市规划中来，切实保障他们的权利？

王才亮：我有信心。社会是不断发展的、是不以人的意志为转移的，“上帝让谁灭亡必让谁先疯狂”，这是必然的规律。一旦开发商越来越贪心，就是他倒霉的时候来了。现在的房地产商，万民怨恨，他们建造出来的房子把大家都榨干了。当他们把全国人民都变成房奴的时候，他们就会被孤立，就是被打倒的对象。

每个国家、每个社会，都有一个叫做“社会的自我调节”的功能，中央在调节的时候总是用各种方法去“和谐”，当和谐不了的时候，矛盾激化，引起变革。这个变革不一定是暴力的革命，我们希望能够在小局部不断地改进，进行一种改良式的变革，这也是一种方法。中国多数有文化的人都希望这是一种渐进式的改革，而不是像俄罗斯那样的暴动。再者中国人的总体性格，受到长期的儒家思想教育的影响，也不适应那种暴动式的革命。但是“变革”迟早是会出现的，反腐败反不下去了，就一定会放开民主建设，要由民众来选举干部，依靠民众的力量来反腐败。

城市是人民的，应当由人民来做主。现在人民没有做主，是不正常的。但从长远的发展来说，一定是要由民众来做主的。

 

[1]第三十六条行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

第四十六条法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。