关于城市规划区、控制区内农民建房困境的几点思考

——锦南街道办事处 

    随着社会发展，各地的城市化进程的不断加快，农村居民大量涌入城市，导致城市人口快速膨胀，城市向农村扩展已成为了必然趋势。
    目前，锦南新城，是杭州市规划建设的二十个新城之一，位于临安市中心城区西南部，南邻杭徽高速公路、北靠吴越大街、西接玲珑工业功能区，未来将建设成为独具特色，充满活力的山水生态宜居城区。锦南新城的建设是临安市城市建设的飞跃，也是锦南街道经济社会发展的重大机遇；但在规划实施推进过程中，由于城市化推进是较为复杂的系统工程，涉及大量的人力物力，往往需要数年甚至十几年的时间；因此现有的城中村改造及农民建房管理和规划实施管理也成为一对不可调和的矛盾。笔者对这个问题进行了专题调研和思考。
    一、当前规划区现状：
    为了控制扩建成本，减少不必要的浪费，地方政府大多采取“先规划控制，再逐步实施”的政策，规划好了道路网及区域功能定位，同时也控制城郊村、城乡结合部等区域的住房审批；这就引起了城市规划控制与农民建房需求之间的矛盾，以笔者所在的临安市锦南街道为例，依据《锦南新城总体规划》（1999-2020）划定的城市建设用地范围，四至范围北至吴越大街，南至杭徽高速公路，东至畔湖路，西至玲珑大道（不包括政府划定的城市核心区内村庄）。具体行政村包括锦南街道的兰锦村、卦畈村、杨岱村、柯家村、上畔村，以及玲珑街道的下前村、东山村等。
    其中锦南街道9个行政村中有7个行政村在城市规划控制区范围内（以上甘村樟村自然村为界），5个行政村涉及锦南新城建设区域，其中卦畈村、兰巾村位于锦南新城建设核心区块；杨岱村、柯家村村委基本位于中期控制区内；2010年市委市政府出台文件规定，要求在城市规划控制区内农民建房一律暂时停批停建，几年来，街道及各部门严格遵守市委市政府的规定，但是，近来各村农民建房的刚性和改善性需求不断提高，人大代表和各行政村干部、群众百姓也向市、部门、街道反映农民建房的迫切需求。
    二、当前农民建房需求分析：
    1、房屋破旧或危房的拆建
    目前有些村里还存在的七、八十年代的砖木结构甚至是泥墙结构的房屋，已破旧不堪，一旦进入雨季，极易引发事故，急需拆建，以免引发人员伤亡。
    2、子女婚嫁需要新房
    此类人群由于农村生活传统习惯的影响，子女长大成人，而城市商品房价高，故迫切地想拆建旧房或重建住房。
    3、改善住房生活条件
    现如今农村村民收入增加，原有住房结构不合理，不少村民想要改善居住环境，提高生活质量，于是就有了新的拆建、扩建住房的需求。
    4、其他因创建工作要求
    如新农村精品村、特色村创建要求拆旧建新，由于规划区内经济利益巨大驱动建设的出租房等。
    三、主要矛盾分析：
    1、规划的前瞻性和实施的滞后性之间的矛盾。
    临安市政府从实际情况出发，结合锦南新城的开发建设，制定总体规划，具有前瞻性和大局性；但从规划编制完成到具体实施尚需一段较长的时间，特别是像上畔村、上甘村、柯家村等高速公路以南的村的城市化，保守估计在五至十年之后，如在这么长一段时间内不予农民建房审批，难免会导致一批违章、违法建筑的产生，甚至产生较大的社会矛盾，影响当地社会稳定，因此必须予以高度重视。
    2、政策的强制性和监管的薄弱性之间的矛盾。
    随着规划控制区停批停建政策的持续，难免会产生一些违章、违法建筑，而锦南新城和街道尚无独立的专业行政执法队伍，仅由市执法局规划中队分列出一小队负责日常巡逻、发放停建通知书等工作，巡查监管力量严重不足；玲珑国土中心所管辖联系玲珑、锦南两个街道，专业监察执法人员不到位，疲于应付；另外，街道的职能范围又限制了街道工作人员无执法权，虽然有2名兼职巡查人员，但仅能做到日常巡查、上报，无法及时、有效地监管和具体执法，具体到实际为执法刚性强制力不够到位。
    四、几点解决途径思考：
    因此，想要破解好城郊村农民建房的困境，就必须处理好规划控制与建房需求之间的博弈，掌握好两者之间的平衡点，既能在维护人民群众基本利益的前提下，又能有效地控制好规划区内的建房需求，也能在一定程度上遏制违章搭建，故可以考虑采取“分类处理 疏、堵结合 ”的方法。
    1、分类处理
    建议在具体政策上，也应各村的地理位置和开发实施时间的不同区别对待，如兰锦村正在实施城市有机更新、卦畈村面临锦南新城全面建设，则可以暂时停批房屋拆建，统一异地安置；其余杨岱村、市坞村、柯家村、上畔村等行政村则可以高速公路为界，高速公路以北属近期要开发地段，离锦南新城核心区域位置相近，开发条件较成熟，可严格控制；而高速公路以南区域，短期内开发较缓，可以对确实需要拆建的房屋进行有条件严格审批；同时也对建房政策要求、程序、面积、层高、限高、宅基地置换、违法处置措施等予以明确。
    2、“疏、堵”结合
    “疏”即是满足确实需要改、扩、拆建的农户的合理建房需求。
    建议尽快完善规划管理内容，制定《城郊村农民建房管理办法实施细则》或相关文件，；以文件的形式对规划实施、近期、中期、远期实施范围、建房要求和审批条件予以明确，坚持几个原则；一是“一户一宅”原则，严格审批流程，坚决杜绝一户多宅的情况发生；二是必须符合各行政村新农村规划的原则，鼓励划出一定区域作为农居点集中安置建设，禁止随意损坏规划绿地、侵占规划道路和占用基本农田的行为发生；三是不得超占超高的原则，严格按照审批面积、高度建造，禁止超占、扩建房屋；四是“危旧房改建优先”的原则，首先满足危旧房屋的拆建需求，消除安全隐患，以免造成人身、财产损失。
    “堵”即是要严格执行，强化对违章违法的打击力度。
    一是在规定的核心控制区内，坚决执行停批停建的政策，采取“一刀切”的政策，不开口子、不出漏子；在有条件建设的区域内，严格审批，全程监管，如有超占、超高等行为的早发现、早制止、早处罚；二是建议尽快成立由锦南新城、执法局、国土、街道等部门组成的专业联合执法队伍，明确职责及分工，以避免发生相互推诿、扯皮的问题；同时也要注重执法力度，对发现的违法违章行为“零容忍”，一旦发现，立即查处，绝不给违法现象滋生的土壤。
    总之，随着我市城市化水平的提高和城市规划范围的不断扩大，同时为加快城市化进程，改善城市环境，提高城市规划、建设和管理水平，拓宽城市发展空间，如何解决城郊村农民建房的课题仍在摸索中，随着规划实施开展推向深入，积累了丰富经验后，结合地方实际能找到更切合实际的管理办法。
  （编辑：赵岩）