《南京市2011年度人口发展报告》近日正式公开发布。《报告》显示，南京去年人口已达到818万人，常住人口规模已逼近适度人口规模；人口区域分布不平衡明显，人口结构矛盾增大，少子化、老龄化、家庭小型化给养老、医疗、教育带来了很大压力……

　　针对报告所呈现的南京人口“市情”，如何应对“城市病”？本报深度报道组记者专访了南京市人口管理干部学院潘金洪教授。

　　人口政策要服务城市定位和产业方向

　　潘金洪，法学博士，英国牛津大学访问学者，南京人口管理干部学院教授，学报编辑部主任，长期从事人口社会学研究和公共政策研究。

　　记者：近日正式发布的《南京市2011年度人口发展报告》显示，去年我市常住人口已达818万人。而该报告对南京的适度人口规模预测是，到2015年880万人左右，2020年1060万人左右。常住人口规模已逼近适度人口规模。您怎么看待这一组数字？

　　潘金洪：我们不能机械地看待城市人口的多少，脱离社会经济发展水平谈人口多了还是人口少了意义不大，关键还是看人口规模与城市的经济结构、城市生态、管理水平是否匹配。不同的经济规模、结构，不同的城市社会形态，不同的城市管理水平，所能容纳的人口是不一样的，单看人口数字的多少不一定很有针对性。深圳、香港、以及国际上的纽约、东京人口很多，人口密度很大，但是他们的城市运行良好。而很多中小城市，虽然人口不多，但是由于经济不发达，社会管理、交通管理、环境保护落后，依然不适宜居住更多人口。

　　记者：是不是可以这么说，我们要先确定城市定位和产业发展方向，然后再有针对性地调整人口政策？

　　潘金洪：两者是相互作用的。城市的人力资源存量和人才发展战略，影响城市产业结构的定位和选择；城市的经济规模、结构、类型、城市福利水平决定了对不同人口的推力和拉力。劳动密集型、智力密集型还是消费休闲型的城市，所吸收、容纳的人口数量和质量是不一样的。作为南京来讲，有很好的基础走“创新驱动、人才引领”的道路。第一，南京高校众多，又是省会城市，无论基础设施、经济条件、未来潜力，对人才都是有吸引力的。第二，原有科技力量比较强，为创新企业提供了知识的支撑；第三，南京是一个开放型城市，吸引海外高端人才也有一定基础。找准了城市定位，下一步的关键是不断突出它，并依据它调整我们的人口政策。

　　记者：南京还面临一个人口分布不均衡的问题。鼓楼、白下区的人口密度已经超过北京，而溧水县城离主城区只有四五十分钟的车程，却只有30万人。

　　潘金洪：在城市化早期，特别是在城市公共交通不舒展、不发达，城市优质资源配置集聚主城区的时候，这种人口分布不均衡现象是难以避免的。随着城市可持续发展理念的引入、城市公共交通条件的改善，城市优质资源的科学配置，未来的南京城市是不是还是这种格局，那就未必了。在城市规划发展过程中，我们要多一点系统思维，多一点综合知识，对城市发展既因势利导，又主动调节，而不是等问题很严重了再被动调整。

　　记者：我市的多中心化和新城发展已经缓解了过去非常突出的人口过度聚集问题，江南八区人口密度由郊县的15倍降至了8.7倍。

　　潘金洪：是的。随着地铁1号线、2号线的投入使用，主城区人口开始向地铁沿线扩散，促进了江宁新城、河西新城、仙林新城的快速发展，缓解了主城区的人口集聚压力。未来，随着地铁线的增加成环，形成产业集群与人口分布匹配发展，南京主城区人口过渡集聚问题可以得到缓解，南京城将更有活力、更有魅力。

　　记者：但媒体也一直在讨论“潮汐现象”，不少市民下班赶回位于新城的家，早晨上班再赶进城，也增添了交通的压力。

　　潘金洪：这涉及到我们城市规划的深层次问题，就是我们刚才在前面提到的，南京在发展新城区的时候要考虑产业集群，由产业分布带动人口分布，减少因城市规划不当带来的过大的上下班人流、车流。如果城市优质资源配置过度聚集，城市规划只单纯考虑人口分布，甚至“为了分流而分流”，那就会带来“住”与“职”分离，“人”与“户”分离，“亲”与“子”分离。

　　规划应该是一种根据经济社会发展因势利导的行为。理想的状态应该跟着产业布局、商业中心、文化中心或政治中心配置，由它再引导人口的合理分布。也就是在规划时，要在当地形成完整的社会生态，让新城成为能够自我循环的生态系统，而不是依附在主城身上的细胞，这样才能避免人口在老城和新城之间来回做“钟摆式”的流动。

　　均衡的人口发展对社会和谐最有利

　　记者：南京的人口结构也在发生显著变化。目前我市老龄人口已达9.20%，位居副省级城市第5名，少年儿童比重则明显下降。家庭明显出现小型化、离散化、少子化、老龄化。我们应当怎样看待这一趋势？

　　潘金洪：随着社会经济发展，少子化、老龄化、高龄化已经成为国际共性问题，同时老龄化也是人类面临的严峻挑战。

　　南京市的高龄、少子化的趋势越来越明显，我市社会经济发展带来的生育率下降和计划生育政策带来的生育率下降正在产生叠加效应，对于这种叠加产生的人口结果，我们要高度重视。

　　我认为，均衡的人口发展对家庭幸福、社会和谐最为有利。要防止独生子女家庭过多风险，防止下一代人口过快衰减。

　　建立与“老龄少子化”现实相适应的

　　公共服务体系

　　记者：目前已经形成的人口结构，已经对养老、医疗、教育等产生了很大压力，我们应该怎样面对？

　　潘金洪：我们要建立和人口规模相适应的社会公共服务体系，包括养老服务体系、基本医疗服务体系、人口与家庭公共服务体系等。目前政府在这方面需要承担更多的责任。

　　记者：能具体一点说吗？

　　潘金洪：以养老服务体系为例，它分家庭养老、社区养老、机构养老等不同层面，哪些该由政府提供，哪些该由市场解决，首先要把责任厘分清楚。

　　目前，社会弱势群体得到来自政府的直接养老补贴偏少。政府养老资金多数用于机构建设，或补贴床位运行。在老龄事业发展的初级阶段，有一部分资金用于机构建设，扶持机构发展是需要的，但是从提高资金使用效率和确保社会公平角度看，政府养老资金应直接补贴给失能、失智，没有经济能力的老人。只有增强老年人的养老消费能力，才能真正带动养老市场的发展。

　　记者：也就是说，养老机构要通过竞争、通过提高服务来从市场上挣到政府的补贴？

　　潘金洪：对。直接补贴养老机构容易造成民办养老机构和公办养老机构的不平等竞争。现在一些政府办的养老机构在提供养老服务时，没有对困难老人“雪中送炭”，而是对经济条件好的老人“锦上添花”。不少能住政府办养老院的老人属于高收入、高文化、高行政级别，甚至很健康的富有老人，他们有支付能力，却占据了由政府大量补贴的养老床位。真正经济能力差、失能的老人进不了公办养老机构，也就无法享受到政府的补贴。

　　记者：这些补贴往往是以户籍人口为口径计算的。

　　潘金洪：从长远来看，消除户籍人口和外来人口之间的差别是必然的趋势。有些地方已经在探索以居住证制度逐步取代户籍制度，就业、就学、公共服务等都按居住资格享受，不再以户籍为划分标准。

　　记者：但这可能会带来财政投入的大幅增加和外来人口的大量涌入。

　　潘金洪：探索过程中肯定会遇到一些新的问题。一个城市的福利越好、公共服务越多，对外来流动人口的吸引力越大，投入的钱有可能被外来人口享用。什么样的外来人口可以分享一个城市的社会经济发展成果，这是一个需要深入研究的问题。我建议城市公共服务与福利的提供不应受户籍制度影响，而应与公民在这个城市的实际工作、学习、生活、纳税时间等关联。比如，中国留学生到国外去，6个月以内不能和当地居民一样享受某些公共服务和福利。南京市如何向外来流动人口提供公共服务和福利也可以借鉴这种方式，当然，时间是6个月还是一年、两年，这个可以具体设计。总之，如何向外来流动人口提供公共服务和福利，真正体现社会的公平和公正，还需要进行周密的顶层设计。

   （编辑：刘堃茹）