如果从全省范围内开展规范性试点算起，广东的“三旧”改造及相关政策探索迄今已有3年多。2008年年底，国土资源部与广东省签订合作共建节约集约用地试点示范省的工作协议时，“三旧”改造就被列为其中一项重要的政策创新试点；2009年，经部省协商，《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，以广东省政府文件形式下发。这份以对全省“三旧”改造进行规范和指导为宗旨的文件，在总结、提炼广东各地已自行开展的“三旧”改造做法与经验的基础上，对实际操作中遇到的一些关键性问题进行了政策创新与突破。文件出台后，在很大程度上推开了全省的“三旧”改造工作，并推进了全省规范化开展“三旧”改造的进程。

　　事实上，如果再追根溯源，时间要更早一些。2007年6月，佛山市政府出台了《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》，其率先开展的试点工作，不仅拉开了广东省“三旧”改造工作的序幕，而且在相当程度上启发和带动了省内其他城市的“三旧”改造工作。

　　今天，当我们把“三旧”改造看作一项带有制度探索意义的工作时，广东所进行的“三旧”改造就已不再指向单纯的项目改造工程，而是指在政府规范管理指导下包括管理理念、方式的变革，以及由此而引发的相关政策的创新与探索。

　　佛山国际家居博览城：旧厂房和旧城镇改造的“新政”探索

　　跨禅城区石湾镇街道塘头、沙岗两村地界而兴建的佛山国际家居博览城，是佛山市政府“三旧”改造的重点示范工程。这座总体规划用地面积600亩、计划在2013年全部建成投产的家居龙头产业城，虽然尚处于施工状态，就已吸引了一拨又一拨前来考察、调研的领导、专家和投资商。据悉，已有13000多家品牌家居商表示有进驻意向，但受容纳量限制，将只有3000家国际高端品牌家居能够成为首期进驻的“幸运者”。

　　2007年11月，当这个项目启动时，这里还是由陶瓷厂、砖厂、包装厂、水暖器材市场、陶瓷综合批发市场、有色金属材料市场以及破旧的民宅、出租房等混合而成的“杂住区”，低矮的厂房、车间、仓库与民宅交错，粉尘与废水、噪音充斥，环境污染严重，社会治安混乱，建筑容积率仅1.1。

　　自改革开放之初建起并逐步发展起来的集体和民营企业，记录着此地村镇经济发展的历程：1978年塘头村的总产值仅56.74万元，但此后经济总量直线攀升，新世纪后很快就突破2亿元，不仅支撑着所在两个村集体经济的主要收入，而且在禅城区以至佛山市的相关产业发展中占有极重的分量。

　　但近年来发展呈现疲软状态，增速明显放缓，后劲已显不足。

　　同时，位于市中心城区南大门的这片布局粗放、环境“脏乱”的区域，严重影响着整个佛山的城市形象和发展环境，与经济已进入高速发展阶段、正在谋求转变发展方式、进行产业优化升级、建设现代化都市的佛山新目标极不相称。当地政府意识到：只有打破原有模式，为进一步优化发展注入新的元素，才能为这里的发展与持续发展带来新的动力。

　　这是以佛山国际家居博览城项目为代表的最早一批大型“三旧”改造项目启动的基本动因，也成为广东各地“三旧”改造的最初动因。

　　既适应经济转型的新需求，又能改善投资和发展环境、提高土地利用率，这样的“拆旧建新”可谓一举数得，岂不是理所当然的事？然而事实却没有这么简单。

　　首先是拆迁问题。面对这么多的旧厂房、旧村居所涉及的众多产权主体，如何让各种不同的土地所有（使用）权人都能欣然接受拆迁？显然，摆平各方利益、合理补偿与妥善安置是关键。如果仍按老办法，由政府统一出资进行拆迁安置和项目改造，一来政府面临巨大的资金压力；二来作为全国集体建设用地流转试点城市的佛山，集体建设用地依法依规自行流转的政策已在这里试行了多年，通过协商自愿流转已成为各土地所有（使用）权人普遍接受的最佳方式，由政府统一征收再行转让的方式难以推进。在这样的背景下，民营企业家左鼐强带着他的资本“进入”了佛山国际家居博览城的项目，成为这个项目的投资商。他所成立的佛山国际家居博览城有限公司在当地政府及有关部门的指导下，与塘头和沙岗两村的村委会共同协商，提出了“三旧”改造的可操作方案。由于对拆迁户进行了妥善安置，确保了村民产权利益的保值增值，两村村委会及村民代表全部投了支持票。有了产权人的支持，拆迁、土地整合、项目规划等各项工作全部进入了“顺车道”。

　　其次是复杂的土地权属问题。项目规划用地不仅涉及集体建设用地，还涉及国有建设用地；所涉及的集体建设用地中，又包含一部分因历史遗留问题被法院查封的土地。这些复杂的土地问题显然是企业无法自行解决的。对此，佛山市国土资源部门在市政府的支持下，对相关政策进行了大胆创新。他们将项目区内一块面积约100亩的国有建设用地，与项目区附近一块等面积的集体建设用地进行了置换，这样就保证了项目区内土地产权的统一性，有利于农村集体整体利益的协商、管理和分配。对于项目区内被法院查封的一块占地49亩的集体建设用地，政府部门引导投资商积极与原土地纠纷的权利人各方进行协商，并进行利益补偿，使原来的土地纠纷得到调处，法院也就解除了对该片地块的查封。在此基础上，投资商与集体土地产权的代表人商定，以村集体出租土地、收取年租金的方式，将项目区内的土地按协议流转给项目公司。

　　国际家居博览城项目的建设，使同样一块土地上原来仅23万平方米的简易建筑，成为一座200万平方米建筑面积、且集大型公共绿化广场和地下停车场等于一体的现代商贸城。开业后的头三年，村集体每年仅土地租金收入就将达到近4000万元，比改造前提高4倍；而且从第四年开始，地租还将以每年3%的比例递增，土地权利人的权益得到了根本保障。同时，项目改造后，原有的家具制造业搬迁到欠发达地区，促进了该地区劳动力从第一产业向第二产业转移，而新的博览城以商贸为主，也实现了该地区的产业由第二产业向第三产业转型升级，同时新增加大量就业岗位；土地集约利用程度大大提高了；民间投资和内需拉动了，城镇面貌改善了……而政府除了政策引导和扶持，只收取了相关税费。

　　从佛山国际家居博览城改造项目，我们可以看到政府在政策方面的创新：一是理念的创新。改以往多由政府主导的模式为“政府引导，市场主导”，让民间资本进入，让市场主体直接运营改造过程。二是方式的创新。改以往政府强拆强征的方式为“平等协商”的方式，让各方利益主体直接协商，实现了和谐改造。三是分配模式的创新。政府只依法依规收取相关管理成本如税费等，让土地权利人和投资者更多地分享土地增值收益。四是土地管理政策的探索和创新。包括打破政府垄断的单一供地渠道、允许集体建设用地使用权出租流转，允许国有和集体存量建设用地协商等价调整使用等。

　　广州市猎德村:“城中村”自主改造的新探索

　　猎德村可谓广州市旧城改造中的“钉子村”。这座位于广州市中心城区、地处珠江新城中央商务区范围内、享有区位优势的“城中村”，2007年以前却是一个“握手楼”、“贴面楼”遍布的拥挤的旧村庄形态。密度极高的农民自建住宅群内，居住着包括7800个村民和3万多外来租房者，卫生条件恶劣，消防通道狭窄，既有损广州市的城市整体形象，也成为市区的一个安全隐患。

　　当然，猎德村的村民们并不缺钱花。自上世纪90年代开始，猎德村土地征用后的留用地累计达360亩，上盖40万平方米的房屋，村里每年可收取1亿元的租金，村民2007年人均分红达3万元，如果再加上各户出租房屋及其他的劳动或创业收入，猎德村实在是一个“富裕村”。或许正因如此，多年来政府对这片“城中之村”的改造计划，由于没能得到村民支持，始终未能实施。

　　2007年，广州市政府修建猎德大道，需要征收村里的一大片土地，涉及250间房屋、400户人家。土地补偿标准为每亩30万元，房屋补偿每平方米2800元~3300元。与当时每亩土地300万元的市价相比，落差很大，加上被征地的部分村民还得搬离村庄，迁到别处去，这对于祖祖辈辈住在这里的村民们来说难以接受。

　　佛山等地进行“三旧”改造实践中的一些“新政”，给村民们带来了新的想法和思路。

　　村委会讨论后决定，变“被动征收”为“主动改造”。2007年4月，他们向天河区政府提出了由村集体自行进行村庄整体改造的申请，拉开了猎德村旧村改造的序幕。

　　猎德村总用地面积为33.6万平方米，其中规划村用地25.4万平方米。按规划，村里拿出了一块面积为9.3万平方米的土地作为商业办公用地，申请转为国有，并交给政府进行拍卖，所得46亿元地价款全部返还村里，作为为旧村改造项目的资金。剩下的土地分为两块：一块规划为集体物业用地，面积3.2万平方米，采取合作的形式，成立股份公司，由香港合和集团出资10亿元，村集体出资9亿元，合作建设五星级酒店及商业建筑，合和集团获得20年经营权，每年向村集体支付1.2亿元管理费，20年后交还村集体；另一块为复建安置区，实际是旧村改造后的新生活区，用地面积13.2万平方米。

　　2010年广州亚运会开幕前，猎德村以现代化新城的风貌与广州国际化大都市形象深深融为一体：37栋现代化高层住宅拔地而起，其间分布着学校、幼儿园、文化活动中心、卫生服务中心、肉菜市场等公共服务设施，总建筑量共为68.7万平方米，容积率达5.2，绿地率达30%。此外，还拥有22万平方米地下停车场。

　　新建物业对原有合法建筑面积采取“拆一建一补一”的原则进行补偿，并对原违法建筑给予1000元/平方米的建筑成本补偿。新的安置房有14种户型可供选择，楼层采取摇号的形式决定。事实上，由于村民们原来都在宅基地上建起了小楼，居住面积都不小，还建后每户都可获新的单元房补偿，这种公寓式单元房，租金标准比以前提高了4~13倍。再加上村集体物业经营的收入分红，改造后的猎德村比以前富裕了许多。

　　当然，进展顺利的猎德村旧村改造，在全村3100多户人家中，也曾遭遇6户村民未与村集体签约的抵制。为此，还闹上过法庭。最终猎德村村集体胜诉，但并未实施强拆，而是联合政府各相关部门对这6名“钉子户”进行疏导调解，最终达成了拆迁补偿安置协议。

　　一个多年难以推进旧城改造的“钉子村”，为何一下子就能顺利完成“三旧”改造，并且做到政府、村集体、村民以及投资商各方都满意？

　　“三旧”改造中的“新政”探索发挥了重要作用。一是政府采取了“还利于民”的方式，一方面帮助村里将融资地块“代征代拍”，另一方面将地块拍卖收益全部返还给村集体进行旧村改造；二是允许村集体自行改造，并引入合作机制参与改造，真正调动了土地权利人的积极性；三是充分尊重村民和村集体股份公司的意愿，允许改造后的村庄仍旧保持集体土地的性质，同时又可以用于经营性建设。

　　佛山国际家居博览城和广州猎德村“城中村”改造项目，只是广东已经和正在开展的众多“三旧”改造项目的缩影。在广州、佛山、深圳、东莞等“三旧”改造工作推进较快的城市，“三旧”改造模式纷呈，仅佛山一地，就总结出十多种模式。除了推进产业转型升级、提高城镇化发展质量和土地节约集体利用水平，还有一些项目，完全是本着对文化遗产保护的精神对旧城镇和旧村庄进行的改造，如广州的三元里改造项目、佛山的祖庙—东华里片区改造项目等，并没有过多地在提高容积率上下工夫，而是更注重保留原有风貌，展现其文化韵味，实现城镇化水平的总体提升。

　　但是，每一个“三旧”改造项目，都基于一个最根本的共同点：都是在政府的领导、引导和组织管理下，制定科学的“三旧”专项改造规划和具体改造方案，并充分尊重产权人的意愿，保护产权人的利益，规范管理，有序进行。这条改“旧”谋“新”之路上，倾注了广东人勇于探索和大胆试验的精神。广东“三旧”改造，改的不仅是旧城镇、旧厂房和旧村庄，还是旧思想、旧观念和旧体制中不适应新形势发展的部分“改造”，其谋求建立的，是一个新的发展理念、新的土地利用和发展空间。

   （编辑：刘堃茹）