11年前的6月13日，中共中央国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发[2000]11号文件]。今天重读这份文件，一个明确的思考的方向就是，小城镇改革要不要新的中央文件？
    当前小城镇改革发展，需要置于城镇化这个宏观背景。这与11号文件重点提出的以带动农村经济为背景，有了根本不同。11号文件的政策依据是十五届三中会全的精神。十五届三中全会于1998年10月召开，该次会议的主题是农业和农村工作问题，是对我国农村经济、政治、文化建设进行一次全面部署。在此背景下出台的11号文件，开宗明义指出，发展小城镇是“带动农村经济和社会发展的一个大战略”。与2000年11号文件的背景相比，当前中国小城镇改革发展，面临的最大背景是，中国城市化率即将超过50%，总体上进入城市型社会。在推进城市化的过程中，小城镇吸纳了47.1%，约为1.06亿的农民工数量（2008年数据）。小城镇改革发展的时代主题因而转变为：它在中国城市化的大背景将展现何种面貌，发挥何种作用，在城市化大格局下何去何从？
    小城镇改革发展要解决的深层次矛盾，11年来也有了根本的变化。以前矛盾集中于提振农村经济；现在则集中于提升城镇公共服务的能力与水平。11号文件希望通过发展小城镇，优化农业和农村经济结构，增加农民收入；缓解当前国内需求不足和农产品阶段性过剩的状况，为整个工业和服务业的长远发展拓展新的市场空间。经过11年的发展，小城镇发展面临的突出矛盾转变为：经济上去了，但城镇政府社会管理能力严重不够；人口增加了，城镇公共服务水平严重不足。中国千强镇的平均镇区人口接近8万，财政收入过亿，然而镇级框架下，治安、交通、环保等方面机构设置与人员显然无法适应镇区实际需要。在珠三角和长三角地区，这类问题十分突出。即便在中西部地区，以中央政策为主负责投资的路、电、通讯等经济基础设施差别不大，但是以地方政府为主负责投资的供排水、垃圾处理等环境基础设施差别较大，对农民工就地城镇化和农民工返乡创业的吸引力不足。
    小城镇改革发展所要针对的问题性质，11年来也有根本不同。11号文件所讲的问题，包括小城镇如缺乏长远规划、布局不合理；盲目攀比、盲目扩张；基础设施不配套；小城镇自身（内部）管理体制不适应市场经济的要求等等，在现在看起来，都主要针对小城镇自身存在的问题。11年来，这些问题在县管镇、市管镇的行政框架下，基本上是能够解决多少就解决多少。现行体制已很难拿出新的有效方案。中国当前许多小城镇的状况是：集聚的流动人口很多，承担的管理职责很多。小城镇的财力很少，可支配的权力很少。镇领导官帽很小，小城镇平台很小；行政突破的欲望很足，基层发展的冲劲很足。此种情况上，没有行政体制改革的配套，断难为小城镇改革发展找到新路。
    十一年过去，再回首：小城镇经济社会发展的现状正在冲破行政管理体制；基层实践正在冲破上级的条条框框；放权再收权的反反复复，需要逐渐固化为一系列制度成果。过去是试、是点，而无面、无体。在新的十一年开始的时候，重视顶层设计、制度创新非常关键。
    在小城镇、农民工、城市化方面，中央应有大战略。现在也许又到了中央需要再次思考制定小城镇改革发展新文件的关键时刻了。中国规划网北京10月9日电