快速城镇化对城乡规划提出新要求

　　城镇化质量有待进一步提高

　　中国的城镇化建设，在强调提高城镇化发展速度的基础上，更重要的是提高城镇化的质量。北京大学副校长刘伟指出：在“十二五”期间，如果从一开始就特别强调城镇化质量，就必须高度重视产业结构的调整。这个质量首先是城市功能要和经济发展、经济结构、产业结构相吻合。

　　住房和城乡建设部总规划师唐凯日前在2010年中国城市规划年会上表达了相近的观点：“我们发展速度很快，但发展的质量还有待进一步的提高。具体来说，比如重点城镇群竞争力不强、小城镇承载能力还偏低、城乡的统筹还缺乏实质性的推进都是当前应该注意的问题。客观地讲，当前在发展中仍然还存在一定的盲目性，规划中确实需要关注很多问题，比如说关于人居质量、环境质量的问题。”

　　快速城镇化对城乡规划的冲击表现在规划方法、协调机制等方面。特别是由于管理机制的局限，使得目前城市规划的最大弊端就是把解决局部问题的工程技术手段当成实现城市规划社会目标的全部。本是适应全局发展的规划，由于管理部门的局限而沦落为部门的实施计划。唐凯认为，城乡规划还将遇到各种新的挑战，包括资源环境的挑战、人口的挑战、经济的挑战、城乡空间无序发展的挑战等等，城乡规划的一个综合性的特性将进一步突出，规划工作更应该建立起一个整体和统筹的思想。

　　城乡规划的方法会进一步改进

　　有学者指出，随着快速城镇化的城乡空间结构的优化调整，城市的发展、城市建设的热点地区已经转移到城乡接合部，为了应对新的难题和困境，城乡规划体系至少有几方面值得规划工作者反思：一是规划编制缺乏系统性，规划体系不完善；二是规划调整的随意性较大，计划性不强；三是存在重规划编制环节、轻视规划审批程序的问题；四是镇街规划所力量薄弱，市和镇街两级规划职能分工有待优化。

　　针对当前城乡规划工作中的问题，唐凯认为，城乡规划的方法必须进一步改进。首先，公众参与规划工作是民主化过程，需要更多的人参与到城乡规划工作；其次，学科群的概念已经出现，学科之间的合作会进一步加强。

　　唐凯指出，另一种协作是政府和学术机构的合作。目前，虽然大中型城市基本都有自己的规划单位，但是从现在的情况看，更多的城市人民政府选择和学术机构进行沟通。而在实际操作中，国务院机关和省级政府、城市人民政府之间的协作也在日益加强，如住房和城乡建设部已经和一些省、自治区、直辖市签订了建设生态城市等类型的各类合作协议、框架协议，以保证重大的战略部署和重大项目的实施。目前，地方政府希望本地区经济规模做大做强，希望提高自身竞争力，都认识到城乡规划工作对引导城乡建设健康发展起着重要的作用，但各级政府在发挥规划管理作用的过程中，需要强化履行法定的规划管理职责来合理地控制建设的节奏。

　　在加强协作的同时，城市规划的编制与实施将受到更加严格的监督，包括引导城镇群和中心城市的发展。全国范围内仍在陆续寻找能够起领头作用的城镇群，住房和城乡建设部在做的一项工作就是优化城镇发展的格局，积极促进大中城市和小城镇的协调发展，引导地方政府注意改进城镇的拓展模式和开展区域性基础设施通道的整合。“城市间的合作也不断在加强，过去以邻为壑的发展之路不可能再走下去，只有城市合作才能产生共鸣。”唐凯说。童亦弟

　　在城市规划中实现各方利益平衡

　　在市场经济体制下，城市发展的动力机制由国家计划和投资转变为地方政府、开发商、社会公众等各方主体之间互动的利益关系推动发展。引导各方主体的利益平衡，是当前城市规划工作一项重要任务。从现实情况来看，利益平衡的困境包括三个方面，一是缺乏约束的政府利益；二是渠道错位的开发商利益；三是难以落实的公众利益。传统思维中把利益失衡的主要原因归结为规划师职业道德的缺失是有失偏颇的；而应把制度改善，特别是规划审批环节的制度改善作为维护利益平衡的关键。

　　平衡谁的利益？

　　一些地方政府出于加快地方经济社会发展的愿望、追求任期政绩的考虑、依赖土地财政的现实，在城市规划决策和实施过程中产生地方政府与社会其他利益群体的利益冲突。在利益冲突中，政府利益往往处于强势的地位。城市规划法律制度和公众参与本应成为制衡政府利益的重要手段。但现实的情况是，相关机制尚未健全，城市规划中政府利益缺乏约束，政府公权过度使用的情况屡见不鲜。

　　作为土地投资者的开发商或企业等实体，利益取向是追逐土地的开发价值和商业利益的最大化。也正因为此，开发商作为城市规划的利益主体之一，往往背负着“牟取暴利”、“不顾城市发展”的罪名。虽然开发商极少自觉地关心城市整体利益和社会公众利益，但其作为正当牟利的利益主体，在城市规划的编制和实施中，应该在制度上保证其表达利益诉求的渠道。但现实更多的情况是，开发商缺乏诉求表达的正常渠道。在商业利益的驱动下，开发商会用“私下”的方式求诸政府的“权力”，用行政权力介入本应由价值规律调整、由利益主体自决的领域，达到利益最大化的目的。开发商利益的渠道错位，不仅侵蚀了其他主体的利益，而且严重破坏了城市规划的公正。

　　社会公众是规划相关利益主体中的一个重要而又广泛的构成要素。在现代社会中，公众民主意识、参与意识日益增强，通过各种政策参与途径影响和制约政府公共政策的制定与执行的愿望逐渐增强。

　　现行的城市规划机制尚未能保障社会公众的利益，公众参与成果不令人满意，就“公众参与”的主体“公众”而言，其参与城市规划的表现可归结为：意识淡薄、程度有限和效果欠佳。正如有人总结的：我们在公众参与城市规划方面所做的努力，其实“一直是停留在对公众参与概念的表象化理解和实践活动中的形式化运用上，与真正意义上的公众参与还有一定的距离，尚是一种个体的自发行为。正是这样一种行为特征，其结果不可避免地带有片面性和不彻底性。”

　　谁来平衡利益？

　　在规划审批环节，规划公示固然起到了一部分作用，但公民或社会组织作为间接的参与者而不是决策者，对规划审批是否利益公平没有起到直接作用。由此看来，现行制度改善的关键环节还是建立公民或社会组织直接参与的规划审批制度。

　　利益平衡的制度改善对策之一，就是针对利益平衡，在规划审批环节确定一个公开、公正的正当程序。它的意义在于：在做出任何可能使他人遭受不利影响的决定前，应当听取当事人意见，其核心程序是：听证程序允许各利益主体作为平等主体来说明理由,给予“申辩”的机会甚至“质询”的权利。代表各种利益的意见得以充分表达及相互交流，有利于城市规划决策者全面了解、分析各种情况，兼顾各种利益要求。听证程序的设立可以使行政权力与公众及社会组织权利取得实质意义上的平衡。

　　利益平衡的制度改善对策之二，应该完善规划审批环节的行政救济制度。在规划审批环节设定行政救济制度包括两种途径：

　　一是扩大目前行政救济制度的救济范围，允许对城市规划编制和审批申请复议和提起诉讼。我国当前实行的行政救济法律制度对行政救济的受案范围限制较窄。由于规划审批是抽象行政行为，没有被完全纳入现行行政救济制度范畴内。可以通过法制建立来完善行政救济的保障。

　　二是在规划审批机构内部设置行政救济的程序。如香港在城市规划委员会内部设立的城市规划上诉委员会，申请人若对委员会的决定不满，有权要求复检决定，并有权要求委员会进行聆讯。申请人如对委员会的复检结果仍感不满，可向一个独立的上诉委员会提出上诉。凡与委员会做出原先决定有关的人士，均不得出任上诉委员会成员，上诉委员会的决定是最终的决定。这样的好处是省却了法律程序的繁琐和法制建立的大量工作，是多数发达国家和地区所采用的途径。肖鹏飞 罗倩倩（作者单位为深圳市城市规划设计研究院有限公司）

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军：做好城市定位

　　城市规划迎来创新

　　一是城市规划特色化，每个城市应该有自己的特色定位，立足特色资源，大力发展特色优势产业，培育特色竞争力，不能总是看到千城一面；二是城市规划的科学化，城市规划作为政府调控的重要手段，需要强调城市规划的科学化；三是城市规划的一体化；四是城市规划的融合化。要强调城市规划的现代性与传统统一，一方面我们要适应时代发展的需要，另一方面又要保护好我们的传统文化、传统资源；五是城市规划的低碳化或者绿色化，要强化城市规划在低碳发展中的重要作用，实际上城市规划，包括交通设施的布局规划，对低碳的发展具有极为重要的意义，现在还缺乏测算，所以今后城市规划在低碳的发展中具有重要的意义；六是城市规划的品牌化，每一个城市在规划的过程中，一定要塑造自己独特的品牌、独特的形象，使得我们到每一个城市都要感到有所不同，有鲜明的印象；七是城市规划的法制化，要改变城市规划纸上画画、墙上画画的现象；八是城市规划的民主化，鼓励公众参与，改善人居环境，这才是真正强调以人为本。

　　城市规划的核心――城市定位

　　一是定位决定成败。细节决定成败其实是有前提的，在定位正确的情况下，细节可以决定成败，如果定位错了，细节做得越好，在错误的道路上会走得更远，所以定位很重要。

　　二是定位是一个体系，一个城市的定位包括八个层次：第一是总体定位，总体定位是具有统筹性的，能够覆盖各个层次的定位，一个城市的定位只有能有一个，北京的定位就是世界城市。第二是功能定位，功能定位又分几个方面，有不同的功能，如经济方面的功能、政治方面的功能、文化方面的功能、生态环境方面的功能，比如在北京的城市规划中说是国家的首都，这是政治定位，文明古都那是文化方面的定位，宜居城市、生态城市是生态环境方面的定位，一个地区是创新区是制度创新方面的定位，北方的经济中心是经济方面的定位。第三个城市定位是产业定位，每一个城市要有自己独特的产业。第四个城市是重大项目的定位，也就是说产业的定位一定要落实到具有代表性的龙头产业，包括项目群设计来支撑产业定位和经济定位。第五个是空间布局定位，这与前四个城市定位是配套的。空间布局定位就是要把前面这些定位落实到每一个空间上面去，不同的空间定位又要有特色错位、要配套。第六个是品牌形象定位，每个城市要塑造自己不同的品牌、包括自己的标识。第七个是发展模式定位，每个城市要根据自己的特点形成独特的发展模式。第八个是运行机制定位，要把不同主题的责权利协调好，朝着定位目标前进。

　　北京清华城市规划设计研究院副院长梁伟：提高城市基础设施支撑能力

　　城市快速发展及其所导致的一些不良后果是全国通病，无非是两种状态。一种是追求速度，本来是半年应该办成的，两三个月就完成；3年应该办成的事，1年就办成。另一种是注重形象，关注于我这个地方有没有能够立起来的东西，但是对于基础性的工作往往比较忽视。我们现在的城市有很多这样的问题，特别是某些大城市及其中心区，为追求速度、经济效益和形象而高密集发展，但是忽视了其基础设施的支撑能力。若没有完善的基础设施支撑，这些城市的大厦也将摇摇欲坠。针对这个问题，我认为虽然是技术性问题，但更多的是观念性问题和制度性问题。技术性问题在观念不到位、制度不到位的情况下是没法保证的。

　　目前，一些城市关注城市的基础设施用地不够，导致供电、污水、垃圾处理厂等基础设施无地可建。在城市的开发建设管理过程中，保障城市安全运行的基础设施用地、投资能否到位，长久以来都是一个沉重话题。如果某一个开发商说我要建一栋500米高的楼，很多城市的市长都会说好，我支持你，你给我们做一个标志性建筑。但是他们可否知道一栋500米高的楼需要多少诸如供电、供水、疏散、燃气、热力等配套市政基础设施来支撑其运行，还不包括其他如垃圾处理等复杂问题。也许我们很高兴看到这栋楼，但是没有人去关心需要什么支撑这栋楼才能盖起来、才能安全地运行，这是非常可悲的事情。我觉得从行业的角度，从规划管理的角度，从政府意识的角度，应该向基础设施配套有所倾斜和改变。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁：打破城镇化中的固化利益结构

　　就我国国情来看，城镇化是一个任重而道远的过程。由于几十年经济发展形成的城乡二元公共服务结构，不同群体利益相对固化，农村群体很难通过单纯的人口流动融入城镇，城镇也很难为流入的农村人口提供相对公平的福利政策。因此，有人提出了城镇的承载力问题，他们认为，相对某一城市来说，水、土地等各种资源的承载力是有限的，不可能通过绝对的公平来吸纳外来人口。对此，首先应该弄清楚几个问题。第一，主城区和行政管辖区是两个不同的概念。中国的城市是行政管辖区，不是城市的主城区，理解中国城市的时候一定要弄清是主城区还是城市的管辖区。第二，城市的承载力是主城区的承载力还是管辖区的承载力。通常管辖区的承载力要远远大于主城区的承载力，不能将两者混为一谈。我们在控制城市发展规模的时候，是控制主城区的发展规模还是控制城市管辖区的发展规模，这恐怕是我们研究问题的一个非常大的误区。第三，中国的核心城市拥有十分优越的行政资源和市场化优势，可以利用核心城市地位，举办各种大型的公共工程和市场化的工程。比如北京可以举办奥运会，上海可以办世博会，可以建迪斯尼乐园。这种优势一定会吸引大批外来人口拥入寻求更多的就业机会，这是经济发展的自然趋势，外力无法阻挡。第四，核心城市发展必须要面临接纳人口的考验。很多城市都制定了高端人才的吸引计划，而高端人才的引进势必需要普通人才的配合。这也是城市化发展所面临的非常重要的一个现实。打破目前的利益结构，一方面需要中央政府的决心和勇气，另一方面也需要这些大城市的人、中心城市的人，能够放弃自我利益，欢迎农民进入城市。只有这样，才能带动经济的整体发展。但这是一个艰难的过程。中国规划网北京11月14日电 记者王艳