城镇化必须增加中小城镇的数量，改变等级化的城市管理体制
   【背景】2月22日，温州市委书记、市人大常委会主任邵占维公开表示，要“把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇等五个试点强镇建设成为镇级市”。
   “这个‘市’不是行政级别的改变，而是以镇的属级建设小型城市。”对于“镇级市”这个行政区划改革中首次出现的新名词，当地官员如此解释。
    温州市此次试点的五个镇，均不是县(市)政府所在地，但都属于经济实力较强的中心城镇，人口密度相对较高，外来人口数量众多。上述温州的五个重点镇中，早就有“农民城”之称的龙港镇，目前常驻人口高达30多万。
    按照温州市的思路，试点的主要内容包括：加大政策扶持力度，完善工作平台、理顺管理体制三大内容，而核心是通过县(市)级职能部门向驻镇的派出机构“授权”。同时，试点镇的书记进入所在县(市)委常委；镇长则明确为副县级，列席县(市)政府常务会议。
    实际上，上世纪80年代，中国曾经做出过“县级市”的尝试，但在1993年，相关的审批停止。
    今年2月召开的十一届全国人大常委会第十三次会议透露，中国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县(镇)，适度改设为市。这被认为是中国行政区划改革的信号。
    “镇级市”的出现会对中国的城镇化进程有什么影响？城镇化的推进，目前还面临哪些制度难题？
     中国城市经济学会副会长杨重光认为，“镇级市”的出现，在一定意义上是市场经济和城镇化发展的必然。“镇”到“市”的变化，对当地事实已享有城市文明的居民影响不会太大。中国城市的发展，更迫切的是要“去行政化”。
    关于城市化道路，过去讨论的重点集中于发展什么样的城市，是大城市，中小城市，还是小城镇，或者城市体系等问题。目前各方已有共识，即必须同时发展各类城市，建立合理的城市体系，不能单独发展一种类型和规模的城市。
    杨重光认为，推进城市化与城市数量的增加是相辅相成的。应增加城市的数量，特别是中小城市的数量。中国目前形成建制的城市数量为659个。这与中国人口大国、经济增长迅速的现状不适应。
    1998年，中国城市数量最多达到668个，而后随着县改市审批的冻结，及一些大城市周边的县级市变成城区，撤消市的行政编制，中国的城市数量不但没有增加，反而在减少。这不符合城市化的规律。
    杨重光指出，实现城市化，实际存在两种主要的途径：一是政府主导型；二是市场导向型。
    政府主导型建设城市，计划性很强，城市的发展和城市人口的增加完全通过自上而下来实施，甚至是一级一级来实施；城市化过程受到严格的行政控制和政策限制，最明显和突出的是人口政策和户籍限制，辅之以经济政策和其他手段等。
    而在东部沿海的经济发达地区，比如温州，出现的许多镇则是典型的市场导向型。市场的发展，人口的增加，市政设施的建设基本同步进行。
    这些镇的性质与类型，无论是经济实力、人口规模，还是基础设施、居民生活方式如今已与城市相差无异。然而在中国目前的行政区划中，镇所具有的经济和社会管理权相当有限，难以适应其现状，因而自下而上要求适当调整管理体制。
    在杨重光看来，从省级市、地级市、县级市到镇级市，行政设级越来越多，不一定符合中国改革的方向。而中国城镇化的矛盾集中在城市行政化色彩太强烈，未来的改革方向应该是“去行政化”。
    杨重光认为，城市是经济、政治、文化、教育的社会综合体。而中国更多强调了城市的政治层面的意义。这使得政府资源、社会资源过度集中到大城市，既使城市发展不均衡，也让大城市在人口、土地等方面面临巨大压力。
    因此，在推进城镇化中，要实现社会资源的均等化，需要政府管理体制的改革，因为正是政府垄断性地把资源集中提供给了大城市。如果不能科学认识城市发展的规律，急于求成、崇拜指标，过多地用行政手段和首长命令，往往“欲速则不达”。