编者按  在今年的全市三级干部大会上，市委书记张雷对靖江市统筹城乡发展、积极探索城乡一体化新路的做法给予高度评价，要求全市深入开展学习靖江经验活动，奋力开创泰州城乡统筹发展新局面。最近，市委研究室联合靖江市委办对靖江经验进行了解读。本报分两期予以刊发，供各地学习借鉴。
    一、探索与实践
    “靖江样本”源于靖江人“学赶苏南、后来居上”的生动实践，其主要特点和内涵是从统筹城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务和就业保障等“五个一体化”入手，以“一中两小两特和若干集中居住区”为建设重点，在农村植入更多的城市化功能，致力消减长期二元结构形成的城乡发展落差，将农民从传统的土地束缚中逐步解放出来，重构生产和生活方式，让城乡群众共享现代文明的发展成果。
    坚持以科学合理的规划体系指导城乡统筹。统筹城乡规划是统筹城乡发展的前提和基础。早在2003年，靖江就对市域空间进行整体谋划，推行市镇联动，集中力量建设工业“两区四园”，以园区集聚产业，以产业吸引人口，以人口繁荣城镇。工业化的快速推进，迅速改变了地域空间布局，但城镇承载功能不强、公共服务滞后、村庄布局零散等问题日益凸显。靖江人清醒地认识到，工业化必须与城市化协调并进、互动发展，“学赶苏南、后来居上”必须抢抓工业化、城市化发展机遇，加快推进城乡一体化。基于这样的认识，他们制定《统筹城乡经济社会发展和推进城乡一体化建设行动纲要》和《实施意见》，走出了一条以工促农、以城带乡、城乡互动、协调发展的城乡一体化之路。
    实施功能分区。根据市域内各地产业基础、资源禀赋、生态涵养等，将全市665平方公里分成集中居住区、现代农业区、生态示范区和工业发展区等四大主体功能区，着力在市域南部沿长江形成集聚的产业带、城镇带，在北部沿江平线形成开敞的农业带、生态带。
    构建城镇体系。以区域功能分区为基础，着力建设“一中两小两特”的城镇架构，促进工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中、土地向适度规模经营集中。“一中”即中心城市，把主城区作为人口集聚的核心区域，统筹建设老城区、加快滨江新城和生态园建设，建设常住人口达40万的中等城市；“两小”即新港、新桥两个小城市，分别依托新港园区、新桥园区建设新港城、新桥城，集聚10万左右人口，形成中心城市的“两翼”；“两特”即生祠、季市两个特色镇，以挖掘、保护特色文化为重点，发展现代农业、商贸服务业，建设集聚3万左右人口的文化特色镇。
    优化乡村布局。从集约土地、集中服务出发，将原有的191个村规划为若干个新农村集中居住区，连续两年开展试点、形成示范。同时，优先将撤并的老集镇作为农民集中居住区建设，改善环境，完善设施，提高老集镇集中居住的吸引力。目前在建的孝化、生祠、徐周、创新等集中居住区已初具规模，规划将吸纳2000多户的农民异地集中入住。
    坚持以集聚集约的产业体系支撑城乡统筹。建设新型市镇离不开产业支撑。靖江从2007年起全面实施“以港兴市、港城相依”主体战略，立足“两区四园”，进一步优化产业开发格局，探索现代制造业、现代农业和服务业发展新路，促进城乡产业合理布局、融合提升。
    市镇联动建设特色工业园区。对各镇所有新上工业项目一律不再单独供地，全部集中到“两区四园”，实行集中布局、集中建设、集中发展。鼓励各镇在开发区设立区中园、园中园、区中村，对各镇引进园区的项目，列入各镇实绩考核并享受税收收益。5年来，全市已实施“飞地”项目147个，平均投资强度达69.8万元/亩，新吸纳就业人员1万余人。
    创新机制发展现代农业。积极破除农地流转难题，按照依法、自愿、有偿的原则，通过集体代租、股份合作等方式推进农地流转，让“农民当股民”。以“万顷良田”工程为基础，以现代农业示范园区为载体，大力发展生态农业、设施农业，形成市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户的经营机制。目前，全市流转农地已达3.4万亩，建成生祠现代农业示范区、粮食产业园、滨江新区生态园等现代农业“一区三园”。
    挖掘地方特色发展服务业。依托沿江优势，积极发展生产性服务业，全力推进粮食产业园、扬子江港务、万林木业等物流项目建设，打造以粮油、金属、木材、能源为主要货种的现代物流基地。坚持把发展现代农业与生态旅游相结合，重点打造生祠现代农业园区、生态园、马洲岛等六大生态旅游板块，目前乡村旅游已成为靖江旅游业的新亮点。
    坚持以完善配套的基础设施体系引导城乡统筹。靖江市从促进集中居住出发，不断加大城乡基础设施建设力度，提高市镇集聚人口的吸引力。
    强化中心城市功能。在老城区全面实施城中村改造、建设商业步行街，在新城区推动人民医院、马洲公园、文化中心等重点项目建设，城市的交通、商贸、文卫、居住等功能大幅提升。
    营造小城市宜居环境。坚持规划先导，基础设施和公共服务设施先行，2年累计投入近9亿元，加快新港城和新桥城的基础设施建设，逐步形成城市标准的路网、水网、管网体系，以齐全的功能配套和优美的生态环境吸引人流、物流、资金流。
    加快基础设施城乡融合。积极倡导“城建下乡、水利进城”，推进城乡基础设施衔接互补。高标准实施农村公路“村村通”，完成城乡公交一体化，实行城乡供水同网，启动城乡污水处理设施建设和城乡河道清洁工程，整理河道4446条。加快城乡信息网络建设和“组组通”。建立村庄保洁、河道保洁、绿化管护及农村公路养护“四合一”的管理机制，农村环境明显改善，全市已有95个村通过泰州市农村环境综合整治达标验收。
    坚持以惠及全民的公共服务体系推进城乡统筹。靖江市坚持以改善民生为出发点和落脚点，合理调整全市文化、卫生、教育等资源配置，大力推动社会公共资源向农村倾斜、城市公共服务向农村拓展，积极推进基本公共服务均等化。
    推进就业创业。建立城乡一体的就业服务和培训体系，设立农村劳动力培训基金，每年投入1000万元对全市农民进行免费培训，4年共培训农民3.3万人次。落实小额贷款担保、富民创业贷款等政策，全民就业创业的活力不断迸发。
    完善社会保障。先后将农村干部、被征地农民、灵活就业人员纳入社会保障体系，扩大城乡居民养老保险覆盖面，提高城乡低保保障标准。试行“双置换”（宅基地换住房、承包地换社保）农民就业和社会保障办法，全市被征地农民基本生活保障覆盖率达100%。健全多层次、广覆盖的融合城镇职工医保、居民医保、新农合的基本医疗保险制度。到今年5月，全市新增参加新型社会基本养老保险4.1万人。
    均衡发展社会事业。大力推进教育布局调整和教育资源整合，促进教育布局由相对分散向集中布局转变、从办好重点学校向学校均衡发展转变。科学配置公共卫生资源，改建、新建了24个卫生服务中心、139个社区卫生服务站，形成城区、片区、村（社区）三级卫生服务网络，实现公共卫生全覆盖。
    二、成效与意义
    在加快转变经济发展方式、推动经济社会转型升级的时代背景下，靖江把统筹城乡发展作为一项牵一发而动全身的全局性工作，走出一条特色鲜明的城乡一体化发展新路，加快推进从农村形态、乡镇形态向城市形态的新飞跃，实现城乡优势互补、良性互动、交融发展，为农民“就地市民化”并有序参与工业化和城市化构建了平台，从而以此撬动城乡转型、产业转型和社会转型。
    在提升城乡品质上取得新突破，实现城乡统筹与城乡转型相互促进。随着统筹城乡发展的各项政策措施的推进，靖江的城乡格局正发生深刻变化。2009年底，靖江市城市化率达到52.5%，比2006年底提高6个百分点，城市化水平位居苏中第一，全省第三。在靖江，不仅中心城市面貌大变，重点城镇也从乡镇形态走向城市形态，城市形象呼之欲出。快速的城市化正有力打破传统的城乡二元结构，推动更多的乡村走出自我封闭，更带动人们的思想观念从农民向市民转变、就业理念从农业向创业转变、生活习惯从农村向城市转变。而这些嬗变又为靖江更大力度、更高水平地统筹城乡发展，加快建设更高水平小康社会打牢了基础、积蓄着力量。
    在优化经济业态上取得新突破，实现城乡发展与产业发展同步推进。在城乡变美的同时，靖江的优势产业正向集群化、高端化、国际化方向迈进。“两区四园”累计集聚196家规模企业，形成了船舶、冶金、机电、木材、粮食等5大产业集群。其中，船舶产业成为全国最大的民营造船基地，入选“中国百佳产业集群”。农业以“一区三园”为主体，高效农业发展到10.7万亩。目前，全市已形成了以新型工业化推进城市化、以高效农业规模化带动新农村建设的新格局。
    在集中民力民智上取得新突破，实现政府主导与群众意愿同频共振。靖江市坚持把统筹城乡发展作为科学发展、执政为民的要旨，充分尊重群众意愿，发挥好群众的主体作用。在土地经营权流转、“双置换”等一系列政策中，他们坚持政策先行、政府鼓励，强调农民自愿，稳步试行。在新农村集中居住区的建设上，他们坚持政府做好公共配套、无偿提供方案、给予技术支持，而把选择权和监督权交给群众，让农户全过程参与。这种尊重群众意愿、集中群众智慧、保障群众利益的做法，极大地调动和激发了全市上下干事创业的激情和闯劲，为靖江的大发展、快发展奠定了坚实的群众基础。
    在有效改善民生上取得新突破，实现富裕农民与转移农民有机统一。城乡一体化的不断推进，促进了农村人口向城镇转移，农业劳动力向非农产业转移，有效地提高了农民的“非农”收入，减轻了农民对农业和土地的依赖，推动了农民向市民的转变。同时，“双置换”有效解决了农民离土进城的后顾之忧，为农村土地流转、发展规模经营创造了条件，实现了转移农民助推农民致富。5年来，靖江成功转移农民6万余人，流转农地近5万亩，农民人均纯收入年均增长10.2%，非农收入所占比重由60%提高到80%。2009年，全市农民人均纯收入达8960元。
三、经验与启示
    产业转型的核心是调整和优化产业结构；城乡转型的核心是以“五个一体化”推进城乡一体化；社会转型的核心是改善和提高民生，让城乡居民有体面、有尊严地共建共享和谐社会的发展成果。加快推进城乡统筹发展，必将为泰州经济社会的转型升级提供强大的内生动力。我市正处于统筹城乡发展的关键时期，必须通过小城市、重点镇、重点村三个层面梯次推进，因地制宜地探索城市扩展型、中心镇集聚型、村企一体发展型、乡村重塑型等不同的空间形态，形成市县、城镇、乡村布局合理、城乡联动、整体推进的城乡统筹发展新格局。实践中既没有相同的市情基础，更没有一成不变的推进模式，但靖江的先行探索可以使我们得到许多宝贵经验和深刻启示。
    必须遵循规律，超前谋划，切实增强前瞻性战略思维。靖江放眼未来基本实现现代化来研究经济社会发展，来解决城乡二元结构难题，积极探寻新型城市化之路、特色产业发展之路、新农村建设之路。他们的有益探索和有效实践，源于他们始终自觉地认识经济社会发展规律，努力按照客观规律办事。各地在统筹城乡发展中，必须增强前瞻性战略思维，始终立足建设更高水平小康、率先基本实现现代化的全局来思考和谋划城乡统筹发展，努力把握规律、遵循规律，做到统筹城乡发展与转变经济发展方式相融合、放眼长远与抓好当前相结合。
    必须高点规划，彰显特色，努力走“精、特、优”之路。靖江市着力打造“一城四片区”的总体框架、“南工北农”的产业布局及“一中两小两特和若干个集中居住区”城乡体系，并积极挖掘、保护、开发文化资源，实现产业发展、城乡巨变、产城融合。靖江的发展说明，城乡“统筹”不是城乡“统一”，城乡“一体化”不是城乡“一样化”。我们在推进城乡统筹发展中，绝不能忽视本地的资源禀赋，尤其是田园风光、乡土风情、民俗风韵、传统风貌，绝不能脱离产业发展、群众致富，一定要跳出传统的跟随路径依赖，一定要城市、城镇、农村统筹齐抓，一定要注意规划的高起点和建设的高水平，主动探索一条富有本地特色、融合经济社会发展、促进城乡共同繁荣的“小而精、小而特、小而优”发展新路。
    必须勇于创新，破解难题，加快形成统筹城乡发展的新体制机制。靖江人面对统筹城乡发展中遇到的矛盾和困难，牢固树立“统筹城乡发展是大事好事，也是难事烦事；既不能因为是战略任务就操之过急，也不能因为是难事烦事就放任自流”的理念，善于解放思想用活政策，敢于闯关攻坚主动突破，使各类难题逐步得到解决，形成了一系列具有靖江特点的政策和机制。统筹城乡发展是一个不断探索实践的过程，更是一个矛盾凸显和不断解决的过程。各地在推进城乡统筹发展中，必须树立科学的发展观和政绩观，以“啃骨头”、打攻坚战的毅力突破各类热点、难点和焦点，以强行入轨、强势推进的勇气加快制度创新，切实破除城乡二元的“制度坚冰”。
    必须完善功能，提升品质，在营造高品位人居环境中建设高水准人文环境。靖江既突出产业布局和城乡建设，又注重公共服务、劳动就业、历史文化、乡土风韵，让广大群众真切感受到城乡统筹发展的成果。统筹城乡发展不是简单地统筹城乡经济发展，也不是单一地推进城乡一体建设，而是要让广大农民拥有平等的发展机会，均等的公共服务，共享改革发展成果。各地在统筹城乡发展中，必须在形成城市功能、提升生活品质上下功夫，积极推进城乡的各类基础设施建设，引导各类公共服务、现代文明向农村延伸、传播和覆盖，同时更要充分考虑农民生产生活和特殊的历史文化，让优秀文化传统得到继承和发展。
    必须激活基层，激发群众，真正调动统筹城乡发展的社会力量。靖江市的实践说明，统筹城乡发展是城乡发展理念的根本转变，是对长期以来乡村发展模式的重塑，必然涉及到城乡基层的方方面面，而基层和群众对此最有发言权。因此，在统筹城乡发展中，上级组织既要加强规划引导、政策扶持和工作支持，又不能包办一切甚至越俎代庖，必须充分尊重基层的意见、依靠群众的智慧，集聚和激发起社会的内生力量，发挥好基层组织和广大群众的积极性、主动性和创造性，实现城乡共建、实事共办、文明共育、发展共荣。
    日出江花红胜火。勇于探索、勇于创新、勇立潮头的靖江人，又一次为我们提供了一个生动鲜活的发展样本。只要全市各级党政组织紧紧抓住富民这个根本，在缩小城乡收入差距上找到新路子；紧紧抓住改善环境这个重点，在农村生态文明建设上取得新进展；紧紧抓住转变经济发展方式这个基础，在发展特色产业上形成新优势；紧紧抓住制度创新这个关键，在保障和改善民生上实现新突破；紧紧抓住提高人的素质这个核心，在精神文明建设上再上新水平，“靖江样本”一定会在各地落地开花，一个具有泰州特色的城乡统筹发展新画卷一定会绚丽而多彩地展现在苏中大地。
    （调研组成员：顾维中 丁少华 朱 莹 夏灵峰 刘明高 褚剑云）