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佛山通过地方立法权，已出炉《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》。 城篇 城市管理 2015年5月28日，经过长达12年之久的努力，佛山终于获得地方立法权。这意味着，此后佛山可以对城市建设、城市管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，制定地方性法规。 汽车尾气整治、河涌污染防治、货车超限超载治理、物业管理、排水管理……困扰佛山多年、亟待通过立法解决的城市治理难题，实在太多。通过征询市民意见、专家组研究，最终，涉及历史建筑保护、机动车尾气污染防治、货车超限超载治理、排水管理的4个项目，被确定为首批安排立法的项目。 佛山通过立法、加强城市治理的急迫性有多强？获得立法权200多天后，首部地方性法规便已诞生；目前，已制定三部法规并经省人大常委会审查批准后颁布实施，另外两部法规也在加速出炉。甚至，没有纳入2016年度立法预备项目的扬尘污染防治，因为严峻的环保现状，已被考虑“插队”纳入2017年度优先推进的立法项目。  饱尝辛酸 缺乏地方立法权治理难 没有地方立法权，在城市建设、城市管理、环境保护及历史文化保护等方面，佛山可谓尝尽了辛酸，甚至用“阿喀琉斯之踵”形容也不为过。 以治理“黑烟车”为例，佛山市环保局的执法不可谓不卖力；佛山出台的环保考核办法不可谓不多，仅2014年便一口气出台了38份环保方面的政策文件。然而，针对“黑烟车”的整治效果并不理想，原因何在？“红头文件”权威性不足，加大处罚、治理力度的一些措施需要立法，但佛山没有立法权。 这就可以理解，2015年5月佛山获得立法权后，出台的第二部地方性法规，便是《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》。“治理黑烟车，就是号称‘史上最严’的新《环保法》也没有办法，累计处罚适用于企事业单位和其他生产经营者，很难适用于黑烟车治理。而通过立法，政府可以通过限行、交警扣分的方式进行治理，威慑性大大增强”，陈治艳表示。作为市人大常委会法工委备案审查科的科长，陈治艳曾参与该条例的起草修改和调研论证工作。 然而，在佛山城市治理的难点中，“黑烟车”只是冰山一角。河涌污染防治、违法建设治理、货车超限超载治理、历史建筑保护……佛山需要通过立法解决的城市治理难点，实在太多。 根据统计数据，佛山获得立法权后，市人大常委会面向市民征询首批立法项目意见，结果征集到的立法建议超过200条；即使梳理过后、属于佛山立法权限范围的，仍有62条之多，其中47条涉及城乡建设与管理、9条涉及环境保护。 佛山对于拥有地方立法权的渴求有多强？2016年1月21日，佛山制定的首部地方性法规获得省人大常委会审查批准，即《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》。制定首部地方性法规，佛山创了纪录：全省新获得地方立法权的设区的市中，首部被批准通过的地方性法规，时间仅为217天。 多重考量 现实决定哪项建议优先 佛山需要通过立法解决的城市治理难点，太多，每一个难点几乎都亟待解决。然而，哪项建议会优先纳入立法计划，这是对佛山加强城市治理的考量。 佛山获得地方立法权后，通过对市民及职能部门的意见征询、专家组讨论，市人大常委会最终制定了2016年度立法计划。根据计划，4个项目为提请常委会审议的立法项目，剩余的5个列为预备项目。 目前，佛山通过地方立法权，已经出炉的法规共有3部，分别是《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》、《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》、《佛山市制定地方性法规条例》；另外两部地方性法规，《佛山市治理货物运输车辆超限超载条例》、《佛山市排水管理条例》，前者本周五就会正式提交市人大常委会进行第二次审议，而后者的政府草案送审稿正在向市民征求意见。 为何这五个项目，可以拿到首批立法的“入场券”？以《佛山市治理货物运输车辆超限超载条例》为例，相关负责人介绍，一方面，作为制造业大市，佛山本身的物流非常发达；另一方面，作为联系珠三角、粤西的交通枢纽，路经佛山货车很多，“其中很多货车超载，导致目前佛山每年的路产、路权维护保养费用非常高，而且，超限超载极容易造成道路交通安全事故，极大地危及人民群众的生命安全，可以说是触目惊心，但上位法的规定又不够具体，佛山亟待在此方面细化立法”。 除属于佛山立法权限、存在多年问题亟待解决、对佛山影响较大等因素外，因社会发展、导致形势异常严峻的部分社会治理难题，也会被考虑“插队”优先进入立法计划。以扬尘治理为例，多次全省排名垫底的佛山空气质量，今年第三季度再次全省垫底，而上月的雾霾更让市民诟病不已。为此，今年11月28日召开的市人大常委会主任会议中，《佛山市扬尘污染防治条例》，已被讨论作为2017年优先推进的立法项目。 那么，随之产生一个问题，如果发生“插队”行为，之前列入2016年度立法计划的5个备选项目，命运如何？“命运可能出现两极分化。具体对哪个项目优先立法，要在新时期判断哪个项目更急迫、更必要、条件更成熟，而不是说按照顺序、‘论资排辈’式地对项目进行立法”，陈治艳表示。 据悉，今年7月，市人大常委会除启动2017年立法工作计划项目建议征集工作外，还开展了未来五年立法规划项目建议征集。“这会令立法项目库更充实，也有利于市人大常委会立法时，可以更客观、全面地考量，不同时期，库中哪些项目立法的急迫性、必要性更强”，陈治艳表示。 这意味着，佛山在加强城市治理方面，考量城市建设、城市管理、环境保护、历史文化保护等领域的难点时，谁会被更优先、更重点考虑解决，并不固定，而是处于弹性的变化中。 不容小觑 政府规章威力同样重要 2016年8月4日，佛山首部地方政府规章《佛山市城市市容和环境卫生管理规定》正式公布。需要注意的是，佛山拥有制定地方政府规章的权力，是与佛山拥有地方立法权同时获得。 地方政府规章，这是佛山解决社会治理难点的又一利器，虽然相比地方性法规，前者的法律效力、威慑力略弱，但其存在地方性法规不能比拟的优点。首先，在具体条例的设定上，规章可以设置更为具体的条款；其次，在解决比较急迫的社会治理难点上，出台速度更快，经市政府常务会议或者全体会议讨论决定即可出台，而地方性法规的出台程序更为严谨，还需市人大常委会三次审议并报省人大常委会审查批准才可通过。 目前，急需出台的政府规章，也已排起长龙。《佛山市食品生产加工小作坊集中管理办法》、《佛山市建筑垃圾管理办法》、《佛山市物流寄递业安全管理办法》、《佛山市违法建设查处办法》、《西樵山风景名胜区管理办法》等数部政府规章，正在等待出台。 有意思的是，陈治艳称，具体政府职能部门考量之后，“有一些部门的选择是，通过制定规章、而不是地方性法规，来解决本部门所面临的社会治理难题”。 而作为立法机关的市人大常委会，也有着自己的思考。根据《佛山市制定地方性法规条例》，即“小立法法”，立法部门要求，“提出年度立法计划项目建议的，应当报送立法建议项目书，并附地方性法规建议稿和必要的参阅资料，明确送审时间”。 “这就为建议立法项目设了一个门槛。不是任何难题都可以通过立法手段解决。如何利用立法手段，为佛山社会治理解决更重要、更迫切、更具操作性的难题，立法机关需要有更全面、更客观的考量，需要和职能部门、专家组、全社会更充分的讨论与交流”，陈治艳表示。 采写：南都记者 冯雷亮 摄影：南都记者 孙振飞 (责任编辑：白雪松) |
