——以湖南省娄底市为例

    城市作为先进生产力发展的重要载体，先进文化的创造和传播中心，人民群众居住生活和工作学习的重要场所，在经济发展中占据着越来越重要的不可替代的地位。它不仅对调整结构、扩大需求、招商引资、技术创新、拉动经济增长具有积极的推动作用，而且在推进改革、创新观念、发展科教文化、革新生活方式、完善民主法制等方面，具有深刻的先导作用。
    改革开放以来，我国的城市建设步入了快速发展的新时期。城市发展的成就举世瞩目。据有关资料表明，到2001年，我国的城市化率达36.1%，比1949年上升了23.6个百分点。但发展不平衡，沿海与内地城市发展不平衡，东部与西部城市发展不平衡。中小城市虽然从数量上增多了，但中小城市建设发展相对缓慢，对经济的拉动作用也不如大城市明显。如何加快中小城市建设，迎接国际竞争，提升城市品位，使其发挥在我国现代化建设中的作用，是我国加入WTO后面对的战略新课题，本文试图以湖南省娄底市为例对如何建设与经营中小城市作一探讨。
    一、现状与问题
    娄底市位于湖南省的几何中心，湘黔铁路与建设中的洛湛铁路交汇处，是改革开放后崛起的一座新城，有“湘中之星”、“花园之城”的美誉，曾荣获“全国城市环境综合整治优秀城市”称号，1999年撤地设市。近年来，市委、市政府逐步树立起“城市是经济发展的载体，抓城建就是抓发展”的观念，实施城市带动战略，贯彻“扩城区、强筋骨、抓配套、增功能”的城建工作方针，努力在“经营城市”方面做文章，市人大颁布实施了《关于加强娄底市中心城市规划、建设、管理的决定》城市扩容提质方面有了较大的发展。四年完成城市基础设施投资22亿元，开工建设城市道路28条，城市中心区未配套城市逐步配套，新建了娄底二大桥、燃气混气工程、石马公园，实施了亮化工程，积极开展了园林城市创建活动，城市环境质量有了很大的提高。20年时间城市建成区面积达到28.99Km，城市非农业人口达到25万。但娄底与许多中小城市一样，矛盾和问题也比较突出。一是功能不全。由于各方面条件的制约，大多中小城市由于建设上欠帐较多，城市的基本功能不配套、不完善，而且档次较低，很不适应经济社会发展的要求，难以满足提高市民生活质量的需要。二是城市布局不甚合理。城市规划布局是城市特色在空间上的反映，城市布局的形态是构筑城市特色的总体框架。中小城市应利用地貌的特点合理布局。“路如棋盘，舍如菜畦，绿树成荫”是娄底城市的现状，可概括为“新”与“绿”。但城市布局过分集中，缺乏可持续发展的山水城市布局理念，有丘陵城市“平原化”趋势，城市道路一味追求“平、直、宽”，缺乏丘陵城市道路的艺术特色。三是机制不活。城市规划、建设和管理方面的体制性、机制性障碍比较突出，以市场化运作为主要特征的城市经营机制尚未完全建立，特别是土地储备机制和城市资源市场调节机制尚未有效启动。城市建设资金紧缺的矛盾十分突出。同时，城市经济实力不强，产业结构层次较低，城市发展缺乏相应的产业支撑。
    二、思路与对策
   （一）准确把握城市定位，科学描绘城市发展蓝图
规划是城市建设的龙头，是科学合理安排城市空间的基础，科学的城市规划本身就是生产力，是最大的节约、最大的效益。作为中小城市必须按照“不求大，但求美”的方针，走出传统的“平面规划”模式，走“立体规划”的路子。准确把握城市定位、科学描绘城市发展蓝图。要在注重城市科学布局和功能完善的基础上，积极引入现代城市设计理念，在表现城市，文化、突出城市个性、塑造城市形象、培育城市魅力上下功夫，真正体现出“唯美、求美”的建设思想。起点要高，眼光要远，既不能脱离现实，又要有丰富的想象。要坚持以人为本的基本原则，体现现代城市的基本理念，从宏观层面是把握城市发展的定位、定性、定向。要独具匠心，注重城市的内涵、品位和质量，突出个性，体现特色，走建设生态城市的道路，实现人与自然的高度和谐统一。把文化融入到城市建设当中，提升品位，创造城市品牌。
   （二）强筋骨、抓配套、增功能，实现城市扩容提质
    中共中央《关于建立社会主义经济体制若干问题的决定》中指出：“政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。”基础设施既是城市建设的主体内容，又是城市发展的首要基础；既是城市发展水平最直观的标志，又是促进城市软环境改善，提高城市，内在素质和现代化水平的前提条件。大连、青岛、威海等城市通过加强城市基础设施建设，改善发展环境，不仅加快了城市发展，而且促进了经济发展。因此，城市建设的重点是基础设施建设。作为一个现代化城市，其基础设施应当达到十个标准，即便捷的交通、快速的通信、良好的环境、方便的服务、合理的布局、有效的功能、鲜明的特色、深厚的潜力、应有的规模、开放的意识。中小城市要特别注意摒弃那种仅仅是修几条路、建几栋房的农耕文化的思路，要完善城市道路网络、拓展城市发展空间，提升城市环境品位，提高城市环境质量。
    一是要加快市政基础设施建设。近年来，娄底市按照“握紧拳头办大事”的方针，突出城市基础设施重点项目建设，实现了城市建设的超常规发展。2000年，集中财力物力，狠抓市委、市政府承诺的“一桥五路”和燃气工程、石马公园、垃圾处理场和城市市容市貌综合整治等5件实事。燃气混气工程，从立项到峻工投产只用了8个月，创下国内由焦炉煤气向混合气转换建设周期最短的纪录。2001年共计铺开13条城市道路建设，其中配套建设城市中心区的8条主要道路，包括主车道拓宽、非机动车道、绿化带和管线入地工程。于去年8月全面展开今年9月可望峻工。娄底市第二垃圾填埋场通过论证选址、计划立项、可行性研究和环境评估等一系列前期准备工作。城区电网改造、通讯设施等加快了建设步伐。大规模城市道路的扩展、新建和配套，提高了城市道路质量，基本解决城市内环道重要部位和东西南北四个出口问题。近三年时间内，娄底城市建设要从着力提高现有城区服务功能为中心，全面配套完善现有城区道路和相应市政公用设施，全面提高中心城市的品质；加快潭邵高速公路联络线、洛湛铁路城区线改造和城市内环线建设；高标准建设好人民广场、星马广场、文化广场、火车站广场等四个大型城市休闲广场和十个交通广场，提升娄底城区的文化品位；重点抓好涟水北岸风光带、商业步行街、市容改造工程、垃圾填埋场、污水处理厂等五大项目建设。抓好12条新建城市道路建设。
    二是要拓展城市发展空间。目前娄底市的建成区面积不足30平方公里，城市化水平仅为23%，均均远远落后于全国全省平均水平。要实现湘中区域性中心城市的发展目标，必须抓好新区建设。为此，要以涟钢薄板钢生产线上马和市政府南迁为契机，建好两个新区，一是城北小区，建设规模4平方公里；二是城南新区，建设规模5.8平方公里，加上与上瑞高速公路、娄涟高等级公路等市际交通干道衔接配套，使城区面积扩大10平方公里。在“北扩南移，拓展新城”的过程中，要坚持以人为本的理念，体现现代化城市的品位。既要抓树立城市形象的门面项目，又要抓关系人民生产生活的民生项目；既要重视为居民营造舒适的家庭环境，又要重视营建设施齐备、功能完善的社区。拓展新城在于拉开城市框架，做大城市规模，要特别注意提高规划、设计和建设水准，做到规划要超前，设计要新颖，建设要有特色，全面展现城市个性和现代城市形象。
    三是要提升城市环境品位。以人为中心，提高环境质量，创建优美人居环境是今后城市发展的一个主导方向。市委、市政府提出“不求最大，但求最美”拉开了创建园林城市的序幕，提出了三年创建省级园林城市，五年创建“国家园林城市”的奋斗目标。创建园林式单位有声有色，公共绿化力度加大，务必巩固创建成果，确保全面达标。
    四是要改善城市环境质量。如果说基础设施是筋骨，那么市容市貌是脸面，是城市的形象。许多中小城市建市时间不长，市民是从农民到居民再到市民文明素质不高，城市脏乱差现象较为严重，以下三个方面问题突出：一是城市市容环境中存在的问题，主要是卫生死角和“牛皮癣”。二是交通秩序方面存在的问题。包括出租车管理和停车行车秩序。停车场的建设也跟不上步伐。三是以临街建筑乱装防盗窗为代表的乱搭乱建现象严重，影响了市容市貌。必须加以整顿。
   （三）合理配置城市资源，全面盘活城市资本
    发展城市，资金是关键。今后一个时期，应着重抓好以下几个方面的工作。
    一是搞活国资授权经营。城市建设投资公司集建设、筹资、资金管理、市场运作于一体，是政府对城市建设实施有效管理和城市资本运作，建立良好循环的城建投资体制的机构。改变了财政直接投资城市建设工程项目的作法，把政府资金作为引导资金，由投资公司举债，银行贷款，财政贴息，按照政府主导、市场运作、法人经营的新模型。城市本身就是最大的国有资产，只要建立有效的运作投资机制，城市资本就会盘活，国有资产就会升值。娄底是一座新兴城市，实施城市资本运作大有文章可作。城建投资公司自去年组建以来已迈出了可喜的步伐，已融资近3亿元。
    二是盘活存量，以地生财。许多中小城市临街土地资源未有效开发，国有资产流失惊人，道路未建成或在建时，两侧土地已被行政划拨征用，有的建了私房。如娄底市根据调查，征用二年以上而未使用土地的单位就有57个，土地面积3433.4亩，如果按每亩3万元计算，损失10267.2万元。为改变这种状况，近年确定了以地生财，以财建路，以道路开发促进土地升值的思路，从而逐步形成道路建设、土地开发的良性循环。市政府对土地实行“五统一管理”，由政府直接近控制一级市场，所得收益用于城市建设。如火车站广场、新星路、控制道路两旁用地已达800亩。按每亩15万元计算，尚存1.2亿元。今后，政府要高度垄断一级土地市场，通过拍卖、租赁、抵押、有偿使用等形式经营土地。要强化土地用地管制与用地计划供应，对闲置和因城市改造、退二进三或企业破产、搬迁等需要调整利用的土地，均由政府统一收回或收购储备，统一实施出让供应，将盘活的存量土地资产收购、储备，可以贷款进行前期开发，再出让或者拍卖，达到土地升值的目的，走以地生财、以卟聚财、以地建房、以房养路、利益共享、滚动发展的良性循环之路。城市市政公用设施实行承包经营和有偿使用的，其使用范围内的国有土地使用权可实行国家作价折资、入股或租赁、出让作用。
    三是引入市场机制，对城市无形资产实行市场化运作。城市无形资产，如自然人文景观、历史文化遗产、民俗风情、生态环境、公交线路、街道或桥梁名称等，是由城市派生出又独立于城市有形资产之外的延伸资本，是构成城市国有资产的重要组成部分。过去把它当作一种社会公益性、非生产性设施，只注重它们的社会效益，而忽略了经济效益。实践证明，引入市场机制对这些资产实行市场化经营，也可以创造巨大的经济效益。因此，要转变“无偿使用”观念，树立城市无形资产是“特殊商品”的意识，通过拍卖城市道路、广场、桥梁、公园、建筑等设施的“冠名权”、公交线路经营权、建筑物主面和路灯广告发布权、出租车经营权、机动车牌号使用权等，改变城市无形资产“有投入无产出”的局面，提高城市建设自我积累、自我发展能力。
    四是进一步深化投融资体制改革，多渠道筹集城市建设资金。确立多元化投资、市场化运作、企业化经营的城市建设思路。逐步建立投资、经营收益的良性循环机制，形成城市建设投资主体多元化格局，为城市建设提供更多的资金来源。建交城市基础设施建设项目法人制度，实行特许权经营方式，吸引社会资本、私人资本和境外资本投资城市基础设施建设。放宽市场准入，对竞争性基础设施项目可直接放开准入，由社会资本进行建设经营，对一些需要政府干预的微利或无利基础设施项目，采取补贴、补偿的办法吸引社会资本参与。或者采取“建设——经营——转让”的BOT方式及“转让——经营——转用”的TOT方式吸引投资。充分利用资本市场，扩大直接融资力度。对资源性消费实行差额累进定价收费办法，加大出让土地资金用于城市基础设施建设的比例。投融资体制改革既要考虑城市基础设施建设的资金效能，也要统筹兼顾产业支撑和企业发展后劲，合理安排，分步推进，发挥资金的最大效益，实现基础设施建设和产业集聚的协调发展。
    五是加快城市市政公用事业体制改革，努力提高经营效益和服务水平。按照政府全面规划、统一管理、特许经营、适度竞争的指导思想，逐步实行政企分开和市场化经营。一是要“放开一块，搞活一块”。城市的供水、供电、供气、房地产、通讯等公用事业，都属于经营性的范畴，应该逐步放开搞活，走市场化运作、产业化经营、企业化管理和社会化服务的路子，保证城市基础设施和公用事业的高效率运营。二是要“保护一块，提高一块”。对于纯公益事业，主要还是由政府来办，如城市的文物、公共绿化、公共环卫等。要稳步推进市政公用事业的价格改革。按照“谁投资、谁受益，谁使用、谁付费”的原则，对能提供产品和服务、有确定受益者并能计价收费的项目，如供电、供水、供气、交通运输及邮电通信等，要按照“成本加税费加微利”的原则调整价格，逐步形成投资、经营、回收的良性循环。污水处理、垃圾处理等也由纯公益性转向受益者和财政共同承担，实行城市污水、垃圾处理收费制度。当然，城市建设与经营是一个复杂的系统工程，涉及政治、经济、文化、民俗、产业、交通、环境等诸多因素。中小城市的扩容提质，其经济核心力的提升，应该成为一个地方党委、政府经济工作的重心。娄底市在方面作了一些探索和努力，现在已经可怕看到比较美好的前景，希望我们在这方面的工作能给城市建设和经营这个系统工程的研究与探索提供有益的借鉴。中国规划网长沙3月11日电