水乡片统筹发展概念规划（以下简称“概念规划”）公开亮相，引起广泛关注。东莞从同类型区域经济一体化着手谋求“诸侯经济”破局，水乡片成为这一战略的第一次战术实践。
　　这一举措将对东莞经济生态现状造成怎样的影响？是否是东莞区划调整的前奏？规划中涉及的镇区如何确定？统筹的难点在何处？
　　东莞市城乡规划局接受南方日报独家专访，市城乡规划局局长欧阳南江、市城乡规划局总规划师陈志军、中山大学规划设计研究院院长李立勋为概念规划一一解码。
　　水乡片如何划分？
　　南方日报：东莞传统意义的水乡片、规划中提及的水乡片存在差别，请问如何确定规划的涉及范围和各自的定位？
　　欧阳南江：传统上水乡片分布在东江主干和南支流流域，包括10个镇街。按照主体功能区规划，确定麻涌、中堂、道滘、洪梅、望牛墩5镇为规划核心区。这5个镇内部联系紧密，发展条件和面临挑战有共性。这5个镇应当统一目标，合理分工，共享成果。其余镇街中，石龙、石碣、高埗与市区联系更紧密，万江本身是市区的一部分。沙田则可与虎门港建立“前港后城”的互动格局。而且这几个镇街开发强度也比较高，恢复水乡特色有一定困难。但这5个镇街与核心区5镇也有联系，如流域环境整治，滨水开发，都需要综合考虑，所以定为规划协调区。当然，是不是还要调整，还可以讨论。
　　南方日报：此前东莞也曾提出组团式、产业集群等区域概念，概念规划和上述概念有何区别？
　　欧阳南江：概念规划“明确主体，分类指导，相互配合”，是借鉴主体功能区的理念，在水乡片划分不同的类型，明确其发展的定位、方向和方式，解决统筹发展的问题。
　　李立勋：概念规划的核心理念是主体功能区，它是一种政策性分区，是一个区域发展最核心的政策。产业集群注重产业的空间分布，是经济上的集聚效应，组团式关注城市功能空间分布，而主体功能区涉及到资源、环境、城市、人口等多方面因素的平衡互动。政策通过产业联系引导产业集群，通过城乡规划引导组团式发展，而对主体功能区建设则必须通过系统的机制、体制创新，创造新的模式。
　　陈志军：主体功能区是以市一级为主导力量，自上而下统筹发展，组团式、产业集群的发展是市一级引导，主体还是在基层。主体功能区的发展统筹力度应当是三者中最大的，其他两个的统筹还是局部的、单线的。
　　统筹发展难在何处？
　　南方日报：从“诸侯经济”到片区统筹发展,面临的主要困难是什么?
　　欧阳南江：统筹发展关键是体制和机制的创新。以前有句话叫“一统就死，一放就乱”。放权搞活是东莞发展的“法宝”，但它也是双刃剑。过去发展有些散、乱，形不成发展的拳头。水乡片发展核心就是一体化发展，也就是说统筹过程中的利益相关方，付出的代价和做出的牺牲应得到合理的补偿。比如说，甲地为了保护水源不能发展工业，但是要给予相应补偿，不能说“我先发展，以后没水喝了，去买矿泉水、进口水”。利益补偿和协调非常重要，这方面体制和机制创新的工作要从市一级层面来统筹。如果发展成果不能共享，那么统筹发展就很难实现。我相信规划最终亮点也在这一方面。

　　陈志军：利益协调肯定是难办的。第二个问题是思维定势。东莞过去放权搞活的模式在基层一些地方根深蒂固，现在主体功能区建设是要自上而下、上下结合，如何统一思想认识也是一个难点。我们按照徐建华书记要求广泛征求专家、部门、社会的意见，也是统一思想的过程，希望扭转这种定势。第三是行政体制和法律法规的约束。东莞要勇于打破不适应现在发展的规定和制度。但是有一些也不是东莞层面能解决的，有些问题可能要上升到省、国家层面来解决。
　　李立勋：一是统一思想，让大家认同统筹发展是合理的选择。二是一个区域要形成共同的发展目标和纲领。三是实际操作阶段的体制机制要便于协调。
　　在统筹方面有三种机制供选择。
　　一是完全依靠政府政策推动。二是运用市场机制，搭建区域统一的融资平台，通过企业运作开展区域间的合作。比如一个地方都是农保区，但是市里同样可以下达用地指标给它，它可以转让指标给其他地方，以此入股优质项目等多种方式获得发展权。三是社会机制，一个地方经济形态变化必然导致生活形态变化。比如农耕时代珠三角居民点临江分布，工业化后村庄沿公路分布，现在我们统筹水乡片发展又想把居民引向滨水岸线。
　　南方日报：东莞水乡片已经有一定的发展基础，而不像松山湖、生态园那样白纸上画画，在统筹发展时如何兼顾现有产业？
　　李立勋：东莞农村集体经济集中度高，少数村可能占了经济的大头。从减少不利影响角度考虑，不要大动干戈，产业调整应当在发展中适当兼顾。东莞水乡片现在发展基础好，有麻涌临港工业、横涌工业区，机遇好，望洪站将成为交通轨道的枢纽，潜质也好，各个镇区间水乡景观有差别。
　　概念规划是行政区划调整的前奏？
　　南方日报：概念规划中提出的发展观光农业、休闲旅游业等，在周边一些城市已有实践，东莞概念规划的创新点在何处？
　　李立勋：首先东莞水乡片是大区域的理念，而不是某一两个开放项目。其次，周边一些城市的类似项目是在城市中分散的点，而水乡片可以将各个镇区内的点有机结合起来，形成一个产业体系，一条产业链。比如在空间上，宏观上以水尾脉络，以田园水体为基质，打造交通枢纽、城市区域中心。在区域上打造精致水乡等特色产业，建立滨水区水乡绿道、滨水功能区等。在微观层面可以打造岭南水乡风情生活小镇，让游客和本地居民共同感受水乡生活。
　　陈志军：现在东莞镇区考核指标是一刀切。我认为可以由市里牵头实行差异化考核。不要拿工业镇考核标准考核农业镇，不同区域采用不同指标，同一指标在不同区域也要有不同的权衡。比如工业镇工业发展权重分高，农业生态镇生态保护权重分高。
　　南方日报：水乡片统筹会和行政区划调整是否会产生必然的逻辑联系？
　　李立勋：水乡片现在有内在的发展需求和联合意愿，统筹难度也小。我相信东莞在水乡片之后将在全市层面统筹考虑设置主体功能区。可能有这样几种情况，主体功能区能够在不调整区划情况下实现资源优化配置，那就继续推行这一做法。第二，经济发展理顺后，不排除行政区划调整的可能。第三，现在的经济一体化为将来的行政区划调整进行了行政架构、管理层面的探索。
　　陈志军：行政区划调整是资源优化配置的一个法宝，但在经济发展尚不充分的情况下调整更有效，正如几张碎白纸拼在一起可以画画。
　　水乡片现在是已经画了画的纸，如果硬要捏成一团，那么这一团未来又如何与其他纸团融合？
　　水乡片统筹发展是一种区域经济发展模式，发展成功了也并不意味着一定在此基础上进行行政区划调整。
　　上海经验
　　利益平衡不一定靠政府
　　他山之石
　　按照市委市政府的统一部署，除了牵头对水乡片各镇进行调研，市城乡规划局也先后两次到上海学习成功经验。
　　陈志军说，上海的松江区也有主体功能规划，黄浦江以北发展城市，黄浦江以南发展农业。但是南部也分配建设指标用地，南部用地指标如果用不完，就转移给北部，建立这样一个用地指标转移机制，财政也不用掏钱。“我们从上海得到的经验是，利益平衡不一定靠政府。”
　　此外，涉及农民搬迁问题，上海允许是让农民带资产进城，农民宅基地都在村，成立财产交流平台。李立勋解释，这种资产流转模式操作起来还面临许多实际的问题。
   （编辑：赵岩）